Constitución española

1.- Precedentes y Derecho comparado

En su art. 80 la CE de 1978 incorpora un precepto del más clásico parlamentarismo, defendido con singular talento por Jeremy Bentham en sus Tácticas Parlamentarias, y que ha estado presente de manera casi constante en las Constituciones históricas de España desde su aparición en la Constitución gaditana de 1812, cuyo art. 126 establecía que "las sesiones de las Cortes serán públicas, y sólo en los casos que exijan reserva podrá celebrarse sesión secreta". En términos muy similares lo encontramos en el art. 48 del Estatuto Real de 1834, el art. 35 de la CE de 1837, el art. 34 de la CE de 1845, el art. 36 de la CE non nata de 1856, el art. 48 de la CE de 1869, el art. 59 del Proyecto de 1873, el art. 40 de la CE de 1876 e incluso el art. 61 del Proyecto de Constitución de la Monarquía española elaborado durante la dictadura de Primo de Rivera en 1929. Sólo la Constitución de 1931, muy parca, por lo demás, en todo lo que se refiere a la organización y funcionamiento de las Cortes, prescinde de una previsión semejante.

En el derecho comparado europeo abunda la exigencia de publicidad de las sesiones parlamentarias como regla general, sin perjuicio de que pueda en algunos casos acordarse una reunión secreta, a iniciativa de la propia Cámara o del Gobierno. Esta solución ha sido adoptada por el art. 42 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, el art. 66.1 de la Constitución de Grecia de 1975 y el art. 33 de la Constitución francesa de 1958. En Italia, el art. 64 de su Constitución de 1947 otorga esta facultad en exclusiva a la Cámara de los Diputados y al Senado, tanto por separado como en sus reuniones conjuntas. Regímenes similares se prevén en los arts. 32 y 37 de la Constitución de Austria de 1929 para la Cámara de Representantes y el Senado respectivamente, con la peculiaridad de que el art. 33 exime de toda responsabilidad a quienes den cuenta exacta del desarrollo de las respectivas sesiones si no se han declarado secretas. Incluso en países cuya Constitución nada dice, la publicidad de las sesiones parlamentarias es norma no discutida, como ocurre en Portugal, donde el silencio constitucional se solventa con las disposiciones de los arts. 120 y siguientes del Reglamento de la Asamblea de la República de 1993, que disponen la publicidad, en todo caso, de las sesiones plenarias y las de las Comisiones cuando éstas así lo acuerden, a lo que se añaden disposiciones que garantizan la presencia de los medios de comunicación, especialmente durante la tramitación de las iniciativas legislativas. La publicidad de las sesiones se asegura también al otro lado del Atlántico, donde el art. 5.3 del Título I de la Constitución de los Estados Unidos de 1787 establece que "cada Cámara llevará un diario de sus sesiones y lo publicará de tiempo en tiempo a excepción de aquellas partes que a su juicio exijan reserva, y los votos afirmativos y negativos de sus miembros con respecto a cualquier cuestión se harán constar en el diario, a petición de la quinta parte de los presentes".

El panorama comparado puede concluirse con una escueta mención a la regulación ofrecida por los distintos estatutos de autonomía. La mayor parte de ellos guarda silencio respecto de esta cuestión, concretamente los de Galicia, País Vasco, Andalucía, La Rioja, Valencia, Aragón, Canarias, Navarra, Extremadura, Baleares y Castilla y León. No obstante, no faltan Estatutos que establecen, con distintos matices, la obligatoria publicidad, salvo excepciones, de las sesiones plenarias de las correspondientes Asambleas Legislativas. Es el caso del art. 12.4 del Estatuto de Cantabria, que dispone el carácter público de las sesiones plenarias del Parlamento, salvo en los casos excepcionales previstos en su Reglamento; del art. 27.3 del Estatuto de Asturias y el art. 26.3 del Estatuto de Murcia, los cuales declaran públicas las sesiones plenarias de la Junta y de la Asamblea, respectivamente, salvo en los casos previstos en su reglamento; del art. 11.7 del Estatuto de Castilla - La Mancha, donde se establece el posible acuerdo en contrario a la publicidad por mayoría o con arreglo al Reglamento; y del art. 11.3 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Ceuta y el art. 11.3 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Melilla, que prevén el secreto sólo en los casos excepcionales autorizados por el Reglamento en atención a los derechos al honor, intimidad y propia imagen protegidos por el art. 18.1 CE; el art. 12.2.e) del Estatuto de Madrid constituye un caso especial por cuanto, aunque alude al régimen de publicidad de las sesiones de la Asamblea se limita a remitir su regulación al Reglamento que la rige. El último Estatuto en reconocer expresamente el carácter público de las sesiones plenarias es el de Cataluña, que lo prevé en su artículo 60.2, exceptuando los supuestos establecidos por el Reglamento del Parlamento.

2.- Elaboración y desarrollo normativo del precepto

Pasando a su elaboración durante la fase constituyente, el art. 80 fue objeto de algunas modificaciones durante su tramitación parlamentaria, en general aprobadas para restringir la amplitud de la regulación prevista en la primera versión. La redacción del Anteproyecto disponía que "las reuniones de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, tomado por mayoría absoluta y con arreglo al Reglamento". Se trataba, pues, de un principio de publicidad entendido en sentido amplio, puesto que se aplicaba a todas las sesiones, incluidas las de Comisión y sólo susceptible de excepción por mayoría absoluta y en los supuestos previstos por el Reglamento. El informe de Ponencia en el Congreso de los Diputados restringió este principio a las sesiones del Pleno y el dictamen de Comisión transformó en alternativa lo que eran requisitos cumulativos, de modo que se hacía posible la declaración como secreta de una sesión en virtud del propio Reglamento o por una mayoría más reducida. Este es el régimen que iba a prosperar, puesto que la Comisión Mixta redujo las modificaciones del Senado, que eliminaban la facultad de la norma reglamentaria para modular la publicidad de los plenos, a la mera sustitución lingüística del término reuniones por el de sesiones.

El desarrollo de esta disposición se contiene en los Reglamentos del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 y del Senado, Texto refundido de 3 de mayo de 1994, concretamente en los arts. 63, 64 y 101.2 del primero y 22.3, 22.6, 23.2, 72, 73, 75 y 102.3 del segundo. Además, es preciso tener en cuenta el régimen de publicaciones de ambas Cámaras, por cuanto, sobre todo en lo referente al Diario de Sesiones, constituyen un instrumento más valioso que la mera presencia física del público en las sesiones para garantizar el general conocimiento de lo que en ellas acontece. Así lo ha declarado la STC 136/1989, de 19 de julio, cuyo fundamento 2 señala que "la publicidad parlamentaria, que es una exigencia del carácter representativo de las Asambleas de un Estado democrático mediante la cual se hace posible el control político de los elegidos por los electores, ofrece dos vertientes: una, la publicidad de las sesiones; otras, la publicación de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados". Su regulación se establece en los arts. 95 a 98 del Reglamento del Congreso y 190 y 191 del Reglamento del Senado, así como en el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado por el que se aprueban las Normas sobre Publicaciones Oficiales de las Cortes Generales, de 17 de enero de 1991, modificado por Resolución de las Mesas de 21 de abril de 1992 y por Acuerdo de las Mesas de 19 de diciembre de 1996. Teniendo en cuenta esta normativa, es preciso abordar brevemente y por separado las cuestiones relativas a la publicidad en las sesiones de Pleno, de Comisión y la publicidad escrita de los trabajos de las Cámaras.

3.- El régimen de publicidad de las sesiones plenarias

Comenzando por las sesiones plenarias, éstas son las únicas sobre las que los reglamentos se hallan en cierta medida constreñidos, pues, aunque están habilitados para establecer excepciones al principio de publicidad e incluso para rebajar en casos concretos a mayoría simple el quórum para adoptar el acuerdo correspondiente, no pueden, sin embargo, fijar umbrales superiores, por cuanto, al tratarse de mayorías especiales, del art. 79.2 CE se deduce que aquéllos sólo podrán determinarse para la elección de personas.

El Reglamento del Congreso establece en su artículo 63 como excepciones al carácter público de las sesiones tres supuestos: 

1º Cuando se traten cuestiones concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, o de la suspensión de un Diputado.

2.° Cuando se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaboradas en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados que no afecten a las incompatibilidades parlamentarias.

3º Cuando lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de la Mesa del Congreso, del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. Planteada la solicitud de sesión secreta, se someterá a votación sin debate y la sesión continuará con el carácter que se hubiere acordado.

Se debe tener en cuenta que la segunda excepción fue reformada el 29 de octubre de 2009 para excluir de la excepción las propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaboradas en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados que afecten a las incompatibilidades parlamentarias, es decir, que las sesiones relativas a las mismas serán públicas. 

Por su parte el Reglamento del Senado establece en el articulo la regla general de acuerdo con el cual “Las sesiones plenarias del Senado serán públicas, a no ser que a petición razonada del Gobierno o de cincuenta Senadores se acuerde lo contrario por la mayoría absoluta de la Cámara”. Encontramos en otros artículos del Reglamento excepciones al carácter público. Así, el artículo 22.3 señala que será secreta la sesión en la que el Senado sea informado del dictamen sobre un suplicatorio. Respecto a dichas sesiones hay que tener en cuenta la Norma Supletoria de la Presidencia del Senado sobre el sistema de votación en el Pleno de los dictámenes de la Comisión de Suplicatorios, de 9 de octubre de 2007. Por otro lado, el mismo artículo en su apartado 6 determina también el carácter secreto de la sesión que se pronuncie sobre la procedencia de la suspensión del diputado, una concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento. Asimismo, el artículo 23 establece el carácter secreto de la sesión en la que la Cámara se pronuncia sobre la privación de la asignación al Senador que reiteradamente dejare de asistir a las sesiones. Y, finalmente, el artículo 102 establece que la consulta a la Cámara de agravación de una sanción en casos de agresión o de exhibición o uso de armas se tramitará también en sesión secreta. 

Finalmente, cabe platearse en este apartado la publicidad de las sesiones de la Diputación Permanente. De acuerdo con la práctica parlamentaria se aplica en las sesiones de este órgano el régimen de publicidad del Pleno, adaptada, evidentemente, a que las mismas no se realizan en el Hemiciclo, sino en la Sala Constitucional. Las sesiones de la Diputación Permanente se publican en la misma Serie ("Pleno y Diputación Permanente") que las sesiones del Pleno.

4.- Publicidad y secreto de las Comisiones

Pasamos ahora a analizar el régimen de las sesiones de las Comisiones. Con carácter general, las sesiones de las Comisiones no son públicas, concepto éste distinto del de secretas. La expresión “no serán públicas” establecida en el Reglamento del Congreso se debe entender en el sentido de que no están abiertas al público, como ocurre con las sesiones plenarias. Sin embargo, ambos Reglamentos (64.1 RC, 75.1 RS) señalan que “podrán asistir los representantes debidamente acreditados de los medios de comunicación social”. La excepción a este régimen lo constituyen las sesiones secretas o, como señala el Reglamento del Senado, “a puerta cerrada”. En el caso del Congreso son secretas las sesiones de las Comisiones cuando lo acuerden por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa, del Gobierno o de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de sus componentes. Además, en todo caso, son secretas las sesiones y los trabajos de la Comisión del Estatuto de los Diputados. Y, finalmente, encontramos el régimen de las Comisiones de Investigación. En este caso son secretas las sesiones preparatorias de su plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberación interna, o las reuniones de las Ponencias que se creen en su seno. En el caso de celebración de comparecencias ante Comisiones de Investigación se aplicará el régimen general de publicidad, salvo que concurra alguno de los siguientes supuestos: la comparecencia verse sobre materias que hayan sido declaradas reservadas o secretas conforme a la legislación vigente o cuando a juicio de la Comisión los asuntos a tratar coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas.  Asimismo, cabe señalar que en el Congreso también son secretas las sesiones de la Comisión de control de los créditos destinados a gastos reservados tal y como establece el artículo 7.3 de la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados y reitera respecto de su ámbito el artículo 11.1 de la Ley 11/2012, de 6 de mayo. Finalmente, en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos oficiales, de 26 de abril de 2022 se regula el supuesto de que Gobierno solicite que la información sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta, a la Comisión que la demandó o a cualquier Comisión competente en la materia, en el caso de que la iniciativa hubiese partido de los Grupos Parlamentarios. En estos supuestos, sólo podrán asistir a la sesión informativa los miembros de la Comisión.

Por otro lado, en el Senado de acuerdo con el artículo 75 RS son secretas las sesiones o aquellos puntos de las mismas que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones personales que afecten a Senadores. Además, y de forma similar al Congreso se pueden celebrar reuniones a puerta cerrada cuando sea acordado por la mayoría absoluta de sus miembros. No se establece en el Reglamento de quien debe partir la iniciativa. 

5.- Los medios para asegurar la publicidad de los trabajos parlamentarios

El régimen de publicidad anterior se garantiza a través de diversas previsiones de las que las más importantes son la presencia de público en las sesiones plenarias, la asistencia de medios de comunicación, las actas redactadas para cada reunión de diversos órganos parlamentarios y las publicaciones oficiales de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados y del Senado individualmente.

Comenzando por la más tradicional de ellas, el público asistente a las sesiones plenarias está sometido a las normas sobre disciplina parlamentaria, que prohíben las manifestaciones de aprobación o rechazo o la comunicación en el salón de sesiones con los senadores (107.2 RC, 74 RS). Los Presidentes, en ejercicio de las potestades de policía que les atribuye el art. 72.3 CE pueden ordenar la expulsión de quienes perturben el orden (107.2 RC, 39 RS) y que los servicios de seguridad levanten las diligencias oportunas si los actos cometidos pudieran constituir delito o falta (107.2 RC), así como su detención y entrega a la autoridad gubernativa las autoridad competentes (39 RS) o su puesta a disposición judicial (105 RC). 

Además de la presencia del público y de los diputados o senadores que formen parte del órgano correspondiente, está prevista la asistencia de otras personas, como son los miembros del Gobierno, los funcionarios en ejercicio de su cargo, los senadores, en las sesiones de Pleno y Comisiones del Congreso que no tengan carácter secreto y, en las mismas condiciones, los diputados a las sesiones de Pleno y Comisiones del Senado (arts. 40.3, 55 y 66 RCD y 83 RS). Es frecuente, por lo demás, la presencia, en las Comisiones, de asistentes de los cargos comparecientes y en menor medida de los Grupos Parlamentarios, regulada en el Congreso de los Diputados por una resolución de la Mesa, de 3 de abril de 2001, que atribuye a los respectivos Presidentes la potestad de autorizar su entrada, para lo que han de ser informados de quienes lo hayan solicitado por escrito. Las personas que hayan recibido dicha autorización ocuparán el espacio reservado al efecto y las comunicaciones que sostengan con el compareciente serán asimismo escritas y por conducto de los Ujieres de la Cámara.

En cuanto a la presencia de periodistas, tanto en Pleno como en Comisión, de acuerdo con los artículos 98 RC y 73 RS, corresponde a las Mesas regular la concesión de credenciales a los representantes de los medios de comunicación y al Presidente del Congreso autorizar expresamente la grabación de las sesiones, que se lleva a cabo por el sistema de señal única, en virtud del cual la propia Cámara toma y edita las imágenes del Pleno y las Comisiones y las distribuye en condiciones de igualdad a las distintas cadenas, así como al canal parlamentario creado para facilitar el seguimiento de la actividad parlamentaria.

De acuerdo con el art. 65 RC y el art. 81 RS, de las sesiones del Pleno y de las Comisiones, se levanta acta que contiene una relación sucinta de las materias debatidas, personas intervinientes, incidencias producidas y acuerdos adoptados, que será firmada por el Secretario (dos Secretarios en el caso de las actas de Pleno del Senado) con el visto bueno del Presidente. De las sesiones secretas del Congreso dice el art. 96 RCD que se levantará acta taquigráfica cuyo único ejemplar se custodia por la Presidencia y puede ser consultado por los diputados previo acuerdo de la Mesa. Los acuerdos adoptados en aquéllas se publican en el Diario de Sesiones, salvo que se declare su carácter reservado. Asimismo, el artículo 35 RC se refiere a las actas de las reuniones de la Mesa y establece que la misma será redactada por el Secretario General. 

Por último, son publicaciones oficiales de las Cámaras el Boletín Oficial de las Cortes Generales y el Diario de Sesiones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 95 RC. El primero consta de tres secciones, Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado y en él se incluyen los textos y documentos cuya publicación se requiera por algún precepto reglamentario, sea necesaria para su adecuado conocimiento y tramitación parlamentaria o sea ordenada por la Presidencia (97 RC). Por su parte, el artículo 191 RS prevé que deban ser objeto de publicación todos los anuncios y convocatorias, las altas y bajas en las listas de Senadores, la composición de los Grupos parlamentarios que se constituyan, así como las variaciones que sufran, los proyectos y proposiciones de ley, las enmiendas, los informes de Ponencias, los dictámenes de las Comisiones y votos particulares, las mociones, las interpelaciones, las preguntas, los mensajes motivados que deben acompañar los textos remitidos al Congreso de los Diputados con las enmiendas aprobadas por el Senado, y cualesquiera otros textos cuya publicación sea exigida por el presente Reglamento. 

En ambos Reglamentos los preceptos correspondientes (97.1 RC y 191.2 RS) han sido objeto de modificación con el fin de permitir que la publicidad se extienda a las iniciativas presentadas, además de en castellano, en alguna de las lenguas que tenga el carácter de oficial en alguna comunidad autónoma. 

Por otro lado, debemos referirnos a la publicidad que tiene lugar a través de los Diarios de Sesiones. De acuerdo con el artículo 96 RC en el Diario de Sesiones se reproduce íntegramente, dejando constancia de los incidentes producidos, todas las intervenciones y acuerdos adoptados en las sesiones de Pleno, de la Diputación Permanente y de las Comisiones que no tengan carácter secreto. Por su parte, el RS establece en su artículo 190 que el Diarios de Sesiones reproduce las intervenciones y acuerdos de las sesiones del Pleno de la Cámara, de la Diputación Permanente y de las Comisiones, cuando aprueben definitivamente leyes o celebren sesiones informativas con miembros del Gobierno, dejándose constancia de las incidencias producidas. Sin embargo, actualmente se reproducen todas las sesiones que no sean secretas. Las sesiones de las Comisiones Mixtas se recogen en el Diarios de Sesiones de las Cortes Generales. Finalmente, como consecuencia de la modificación del Reglamento del Congreso del año 2023 se ha incluido en el artículo 96 que en el Diario de Sesiones se incluyen también las intervenciones pronunciadas en lengua diferente al castellano que tenga carácter oficial en alguna comunidad autónoma. Esta previsión se encuentra contenida en el Reglamento del Senado en el artículo 56.bis.9 respecto a la Comisión General de Comunidades Autónomas.  

Comentario realizado por

Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. 2011
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2018 y 2026.

Bibliografía

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Recoder de Casso, EmilioArtículo 80 / Emilio Recoder de Casso, Piedad García-Escudero Márquez., en Comentarios a la Constitución / Fernando Garrido Falla ... [et al.]. -- 3ª ed. -- Madrid : Civitas, 2001. -- P. [1333]-1340..

Senén Hernández, Mercedes (2023). Comentario al artículo 64 en Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados, coordinada por Alfonso Cuenca Miranda, Blanca Hernández Oliver y María Rosa Ripollés Serrano. 2ª Edición ampliada. Congreso de los Diputados, pp.546-555.

Vega García, Pedro de Las sesiones plenarias de las cámaras : artículo 80º / Pedro de Vega García., en Comentarios a la Constitución española de 1978 / dirigidos por Óscar Alzaga Villaamil. -- [Madrid] : Cortes Generales [etc.], 1996-1999. -- T. VI, (p. [797]-815)..