Constitución española

El artículo 68 de la Constitución recoge los elementos esenciales de la estructura y el sistema electoral que rigen el Congreso de los Diputados. Se trata de un precepto de la máxima importancia por cuanto viene a configurar, al menos en sus aspectos claves, una de las dos Cámaras legislativas que componen las Cortes Generales, tal y como señala el art. 66.1. 

En primer lugar, los apartados 1 a 3 recogen el marco básico del sistema electoral del Congreso. De acuerdo con Rae, este se corresponde con “el conjunto de normas que regulan el proceso a través del cual las preferencias electorales de los votantes se articulan en votos y estos se convierten en distribuciones de la autoridad gubernamental (típicamente escaños parlamentarios) y se reparten entre los distintos partidos políticos que concurren a las elecciones”. 

La norma en la que se concretan estas cuestiones es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. La STC 72/1984 había dejado apuntado respecto de la Ley Orgánica que había de regular el régimen electoral general que esta habría de contener, por lo menos, "el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo relativo a quienes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial". En concreto, ha de atenderse a sus artículos 161 a 164. En ellos se establece una regulación que en numerosos aspectos es deudora de la consagrada en la Ley para la Reforma Política y en el Real Decreto-Ley de 15 de marzo de 1977.

A partir de ambas normas, la constitucional y la orgánica, se pueden reconocer en relación con el Congreso los que para la doctrina son elementos básicos de un sistema electoral.

-el tamaño de la Cámara: la Constitución regula la composición sin ofrecer una solución cerrada y definitiva, limitándose a fijar un margen entre los trescientos y los cuatrocientos escaños, dentro del cual las diferentes soluciones pueden considerarse constitucionales. Esta relativa indefinición ha sido zanjada por el artículo 162.1 de la LOREG que señala tajantemente que "el Congreso está formado por trescientos cincuenta Diputados". La fijación del número total de miembros que comprende una Cámara es un dato político y jurídico de la mayor relevancia si se tiene en cuenta que condiciona, entre otros aspectos, la obtención de la mayoría absoluta. A la hora de optar por un número, los diferentes sistemas constitucionales tienden a hacer compatibles dos principios no siempre fáciles de casar. Por un lado, para ser operativas y manejables, las Cámaras democráticas deben de tener un número de miembros que las hagan funcionales; ejemplos como el de la Asamblea Nacional Popular de la República Popular China, que tiene varios miles de miembros, sólo son concebibles si comprendemos que, en realidad, no funcionan como un Parlamento homologable al nuestro. Por otro lado, la opción por un número excesivamente reducido de miembros dificulta la obtención de unas ratios de representación de la población mínimamente aceptables.

Aunque el Tribunal Constitucional ha destacado en sus últimos pronunciamientos relativos a reformas electorales autonómicas (SSTC 197/2014, 15/2015) la relevancia del tamaño de la circunscripción en la mayor o menor proporcionalidad de los resultados, existen resoluciones (STC 75/1985) en las que también se vincula esta cuestión con el número de integrantes de la Cámara. Sea como fuere, debe tenerse en cuenta que aun cuando la composición teórica del Congreso es 350 diputados y en la práctica este sea el número efectivo de sus miembros, no ha sido así en todas las legislaturas ya que existen supuestos en los que alguno no perfecciona su condición de miembro de pleno derecho o no se cubre un puesto tras una renuncia (XIV Legislatura).

-la estructura de la circunscripción: la Constitución establece que el distrito electoral sea la provincia, lo que trata de compatibilizar la representación de carácter poblacional con la de base territorial. El señalamiento de una circunscripción electoral es algo habitualmente controvertido. De una parte, subyacen razones políticas que implican la existencia de preferencias diversas siempre en función de supuestas expectativas de voto. De otra parte, es un hecho exhaustivamente estudiado que la determinación de una circunscripción junto con el número de escaños a repartir en la misma influye de manera evidente en parámetros electorales de la máxima trascendencia como puede ser, por ejemplo, la proporcionalidad.

En el caso español se elige, entre los diversos sistemas en Derecho comparado, por la configuración de un sistema de varias circunscripciones que utilizan las divisiones administrativas o unidades geopolíticas preexistentes en el Estado, señalando Araújo Díaz de Terán que este es el criterio más objetivo, pues no depende de una decisión ad hoc (evitando así la peligrosa práctica conocida como gerrymandering que permite construir circunscripciones electorales diseñadas a voluntad en función de previsibles resultados electorales) y permite aprovechar la división estructural previamente existente. Es evidente que en un momento como 1978 en el que las Comunidades Autónomas eran simples embriones políticos, no existían referencias jurídico-políticas más sólidas que las provincias para ser consideradas como circunscripciones. Más aún si se descartaba expresamente el sistema mayoritario británico de carácter uninominal y más reducido en su extensión. En el mismo sentido, Gavara de Cara refiere la importancia histórica de la provincia como circunscripción en España, con una destacable estabilidad frente a otras soluciones (téngase en cuenta que el art. 141 CE determina que cualquier alteración de los límites provinciales ha de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica). En fin, la STC 32/1981 ha referido que la provincia no es solo circunscripción electoral, sino también entidad titular de la iniciativa para la constitución de comunidades autónomas (art. 143.1 CE), división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado y entidad local que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 141.1 CE). En el caso de Ceuta y Melilla, la LOREG corrige la referencia metonímica que se hacía en la Constitución en sus poblaciones y que podría interpretarse como un reconocimiento de capacidad electoral a un elemento subjetivo y no al territorial. Téngase en cuenta que en el momento en el que se aprueba el texto constitucional (hasta la LO 1/1995), la única certeza que existía respecto a la entidad jurídico-política de las ciudades autónomas era que no constituían provincias ni islas sino algo distinto.

En cuanto al prorrateo o reparto de escaños entre las diversas circunscripciones, la Constitución lo defiere a la ley electoral, si bien fija como criterios básicos que cada distrito tenga una representación mínima inicial y los restantes se distribuyan en función de la población. Así pues, la mayor parte del art. 162 de la LOREG se destina a esta cuestión, debiendo distinguirse:

o la asignación de un mínimo inicial por circunscripción (apartado 2): “a cada provincia le corresponde un mínimo inicial de 2 Diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una de ellas por 1 Diputado”. El mínimo que se establece en el texto fundamental es interpretado por algunos sectores minoritarios de la doctrina (por ejemplo, Pérez-Serrano Jáuregui) como no necesariamente igual para todas las circunscripciones ni tampoco de 2 diputados, siendo sin embargo que la práctica unanimidad de los autores mantienen que como mínimo debería establecerse esta última cifra por provincia puesto que solo por constituir cada una de ellas una circunscripción tendría ya garantizado un escaño, de forma que la previsión relativa a dicha representación mínima solo tendría sentido si su pretensión es salvaguardar un número mayor. En cualquier caso, el hecho de que, como consecuencia de esta asignación mínima por provincia, más de una cuarta parte de los escaños se dividan de manera homogénea entre ellas independientemente de su demografía ha dado lugar a críticas por cuanto favorecería la territorialización de la representación (en la medida en la que el voto tendría un mayor valor relativo si es emitido en las circunscripciones con menor). En este sentido, la STC 19/2011 admite dicha sobrerrepresentación e infrarrepresentación, si bien recuerda que la representación proporcional es sobre todo una orientación o criterio tendencial que queda atemperado por múltiples factores del sistema electoral. Ello no obstante, “el principio de igualdad en el sufragio o la garantía de un sufragio igual debe ser un objetivo hacia el que ha de orientarse progresivamente, corrigiendo en lo posible sus desviaciones, la acción del legislador en la regulación del respectivo sistema electoral en la búsqueda de un equilibrio cada vez más ajustado de aquel principio y de aquellos mandatos”.

o la distribución de los restantes (apartado 2): la ley opta por la llamada cuota Hare, siguiendo el siguiente procedimiento;

 se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por doscientos cuarenta y ocho la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares. La población de derecho es la que determina el último censo oficial de población, excluyéndose la correspondiente a Ceuta y Melilla por ser circunscripciones ajenas a este reparto y a la estructura provincial.

 se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros, de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto.

 los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor.

Este criterio poblacional hace que algunas provincias solo tengan el mínimo constitucionalmente garantizado (por ejemplo, Soria). Esta fórmula conlleva que la solución no es única y cerrada una vez para siempre. Antes al contrario, en cada elección señala el art. 162.4 de la LOREGque "el Decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados a elegir en cada circunscripción, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo". Es decir, en cada proceso electoral se tendrán en cuenta las variaciones de población habidas de conformidad con el censo oficial de población. 

-la fórmula electoral: la indicación del artículo 68.3 de la Constitución es que “la elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”. Se trata de una fórmula abierta y flexible, producto de la necesidad de consenso ante posiciones enfrentadas durante los debates constituyentes: el centro-izquierda y la izquierda hicieron del criterio de la proporcionalidad cuestión esencial frente a las preferencias por el sistema mayoritario que entonces auspiciaba la derecha de Alianza Popular. Así pues, la decisión del constituyente dejaba claro que se descartaba el sistema mayoritario, pero al mismo tiempo quedaba abierto un amplio margen al legislador para configurar el sistema electoral. Dicha línea se presentaría en la STC 75/1985 al referir que la proporcionalidad solo figura en la norma fundamental “como una opción ante la primera alternativa que ha de despejarse para sentar las bases de un sistema electoral, esto es, la que enfrenta a los criterios mayoritarios y a los proporcionales”. Se entiende, en fin, con la STC 40/1981, que “la representación proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o a cada grupo de opinión número de mandatos en relación a su fuerza numérica. Cualesquiera que sean sus modalidades concretas, su idea fundamental es la de asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación, sino matemática, cuando menos sensiblemente ajustada su importancia real”, siendo admisible que “a la hora de configurar la variante concreta a seguir, en uso de su libertad de configuración normativa, [el legislador] introduzca correcciones o modulaciones al principio de proporcionalidad”. Esta cuestión se concretará en el artículo 163 de la LOREG, que regula el instrumento a partir del cual se traducen los sufragios en escaños asignados. Así pues, según la ley electoral: 

o “no se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción”: se ha señalado, entre otros por Nohlen, que en la práctica solo puede aplicarse en las circunscripciones de Madrid y Barcelona ya que la magnitud de la circunscripción electoral implica ya un límite más alto del que supone la barrera del mínimo electoral, lo cual se cumple, por lo general, para 50 de las 52 circunscripciones. El Tribunal Constitucional ha rechazado que la barrera legal suponga una vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución en relación con el 23.2 por cuanto no procede a identificar la exigencia del trato igualitario y el criterio electoral de la proporcionalidad, ya que ello podría llevar a que cualquier desviación de una proporcionalidad pura que no contase con expresa apoyatura constitucional pudiese considerarse discriminatoria. Así, se tratará de una igualdad en la ley o referida a las condiciones legales en las que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla: “no prefigura un sistema electoral y excluye otros, sino que ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema y no por referencia a cualquier otro” (STC 19/2011). Así pues, el Tribunal concluye la constitucionalidad de los fines que inspiran la aplicación de la barrera legal tanto por la legitimidad de la pretensión de una limitación a la excesiva fragmentación en representación de los electores como por la validez del principio racionalizador de la forma de Gobierno (STC 16/1984). A los efectos del cálculo de la barrera electoral han de computarse los votos emitidos en favor de las candidaturas más los votos en blanco, excluyendo únicamente del cómputo a los referidos efectos los votos declarados nulos (entre otros, AJEC de 2 de junio de 1995). Se diferencia por tanto entre votos nulos de votos en blanco, algo que no ocurría en la doctrina más temprana de la Junta Electoral Central y previa a la LOREG, en la que, con apoyo en el Decreto de 1977 (que no diferenciaba más que entre votos válidos y votos nulos), se entendió que no se debían computar como votos válidos emitidos en el distrito electoral aquellos en blanco. Esta opción se consideró constitucional por la STC 265/1993.

o se opta por el sistema D’Hondt para acoger el llamamiento constitucional a criterios de representación proporcional. El artículo 163.1 de la LOREG, llamativamente, reproduce un caso práctico para ilustrar el procedimiento:

 “se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas”.

 “se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etcétera, hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente”. 

 en caso de empate, “cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa”. En cuanto al cómputo de los decimales en los cocientes obtenidos, se produjeron resoluciones judiciales contradictorias (por un lado, unas estimaban que las fracciones decimales no debían ser tenidas en cuenta en virtud de una interpretación lógica y finalista de todo el precepto; por otro, las había que sostenían que sí deben tenerse en cuenta porque no existe previsión del legislador en contrario). La Junta Electoral Central entiende que, cuando para la designación de un determinado puesto coincidan en las cifras enteras, los cocientes electorales de las candidaturas se irán sacando decimales hasta que los cocientes sean distintos pues la LOREG no autoriza realizar ningún redondeo.

 en relación con las circunscripciones de Ceuta y Melilla, el art. 163.2 LOREG determina que “será proclamado electo el candidato que mayor número de votos hubiese obtenido”, lo que lleva a la implantación de un sistema mayoritario puro como consecuencia del propio artículo 68.2 CE.

-la estructura del voto: en la legislación electoral se optará por la utilización de listas cerradas y bloqueadas, teniéndose en cuenta esta cuestión en la previsión del artículo 163.1.e de la LOREG de que “los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos incluidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan” o en el artículo 164 de la LOREG al referirse que “en caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un diputado, el escaño será atribuido al candidato o, en su caso, al suplente, de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación” y que “las vacantes de los Diputados elegidos en Ceuta y Melilla serán cubiertas por sus respectivos suplentes”. El empleo de dichas listas no afecta el hecho de que la elección de los ciudadanos solo puede recaer sobre personas determinadas y no sobre los partidos políticos o asociaciones que los proponen al electorado (STC 10/1983). 

A partir de este esquema, algunos autores como Garrote han referido que “en España, a pesar de recurrir a técnicas de carácter proporcional, el vigente sistema electoral se inspira en el principio de representación-decisión, que lo aproxima a los modelos mayoritarios (…) la alusión constitucional a la representación proporcional tiene un alcance mucho más modesto que lo que sería una definición de un principio político sobre el que articular la democracia representativa”.

En segundo lugar, los apartados 4 y 6 recogen la aplicación constitucional al Congreso del principio de temporalidad del poder. Desechados los orígenes divinos del poder que garantizan la permanencia hasta la muerte, el apoyo popular que está en la base del ejercicio del poder y la representación exige una comprobación periódica de la voluntad real del electorado. Ello explica también que el artículo 23.1 de la Constitución haga referencia a las "elecciones periódicas".

El artículo 68 establece que la duración de la legislatura es de 4 años, un plazo para su mandato que puede ser leído tanto en clave colectiva como individual y que es un elemento político de primer nivel que incide directamente en la propia importancia de la Cámara. A modo de ejemplo puede constatarse como todos los autores señalan que la preeminencia del Senado norteamericano sobre la Cámara de Representantes deriva, entre otras causas, de que los senadores sean elegidos para seis años y la Cámara se renueve por tercios, mientras que los representantes tienen un mandato limitado a dos años y sufren renovaciones totales de la Cámara. La duración de nuestras legislaturas (cuatro años) se sitúa en una media ponderada de los países de nuestro ámbito.

La determinación del mandato representativo exige distinguir entre la relación y la función representativas. La primera, al estar directamente vinculada a la elección que le sirve de base, puede darse por iniciada desde que el Diputado es electo, esto es, desde el propio día de la elección. Por ello éste es el momento inicial que adopta la Constitución para iniciar el cómputo de los cuatro años que dura el mandato ("cuatro años después de su elección"). Otra cosa es que para poder ejercer con propiedad la función representativa, el Reglamento del Congreso exija el cumplimiento de una serie de requisitos cuya satisfacción da lugar a la adquisición de la condición plena de Diputado, los cuales se recogen en el artículo 20.1. Así pues, si bien el Reglamento precisa que "los derechos y prerrogativas serán efectivos desde el momento mismo en que el miembro de la Cámara sea proclamado electo", el disfrute de estas quedará suspendido cuando el Diputado no haya satisfecho los requisitos, transcurridas tres sesiones plenarias (art. 20.2 RCD).

El fin del mandato parlamentario, amén de por causas diversas (fallecimiento, sentencia firme que así lo comporte, renuncia...) sobreviene automáticamente cuando hayan transcurrido cuatro años desde la elección (caducidad ordinaria) o cuando la Cámara es disuelta (extinción anticipada). La convocatoria de elecciones no supone automáticamente la extinción del mandato, que solo se producirá si ha mediado efectivamente una disolución. En todo caso conviene recordar aquí que como consecuencia de lo previsto en el artículo 78.3 de la Constitución, la extinción del mandato no afecta a los miembros de la Diputación Permanente (tanto titulares como suplentes), que retendrán el mandato y sus funciones hasta la constitución del Congreso de los Diputados salido de las elecciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la duración del mandato representativo en relación con la interposición de recursos de inconstitucionalidad y, en concreto, en el contexto de la pérdida de la condición de parlamentario por disolución de la Cámara y, por tanto, de la posibilidad de interponer dicho recurso. Así, el ATC 547/1989 señaló, “a los exclusivos efectos de lo previsto en el art. 32.1, letras c) y d), de la LOTC”, que la “disociación entre legitimación y titularidad de un derecho o competencia puede entenderse también aplicable a la relación entre legitimación y mandato representativo, cuando agotado éste por expiración de su término o disolución anticipada de las Cortes, no puede mantenerse la conexión necesaria entre la función representativa y la legitimación para el recurso de inconstitucionalidad si no es a costa de hacer inimpugnables en esta vía las leyes promulgadas durante o inmediatamente antes del interregno”. En consecuencia, “la finalidad de preservar el interés general que concurre en la defensa de la Constitución y de sus contenidos, poniendo en marcha los mecanismos que depuran el ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales (STC 86/1982, fundamento jurídico 2.º), ha de llevar a interpretar la legitimación prevista en el art. 32.1 LOTC en el sentido más favorable a la función de garantía que supone”. 

La otra cara de la moneda del principio de temporalidad del poder es el principio de continuidad y permanencia de la institución legislativa. En tiempos del absolutismo monárquico o cuando predominaba la lucha entre el monarca y el Parlamento para buscar espacios de poder, los soberanos utilizaban de manera interesada, discrecional e incluso arbitraria la convocatoria de las Cámaras. De ahí que en el régimen democrático existan preceptos como el apartado 6 del artículo 68, que tienden a asegurar de manera automática y periódica la celebración de elecciones y, también, la constitución de la Cámara resultante. Dicha previsión ha sido desarrollada por el artículo 42 de la LOREG, según el cual las elecciones habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto después de la convocatoria, tanto en el supuesto de extinción de la legislatura como de disolución anticipada. La convocatoria se hará a través de real decreto (artículo 157 de la LOREG). En el primer caso, el decreto de convocatoria ha de expedirse el día vigésimo quinto anterior a la expiración del mandato. En el supuesto de disolución anticipada, el decreto de disolución ha de incluir la convocatoria de elecciones. Es, pues, imposible una disolución sin convocatoria, aunque sí es posible lo contrario. Conviene destacar la reforma realizada en la legislación electoral por la LO 2/2016 para el supuesto de convocatoria automática de elecciones en virtud de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 99 de la Constitución, dado que establece una regulación específica para dicho supuesto. Sobre este particular, véase la Instrucción 9/2019, de 25 de septiembre de 2019, de la Junta Electoral Central, de aplicación a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 10 de noviembre de 2019, de la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en su redacción dada por la Ley Orgánica 2/2016

Finalmente, dada la situación de acefalia que tiene la Cámara el día de su constitución, es relevante recordar que el artículo 1 del Reglamento del Congreso ordena sabiamente que el Real Decreto de convocatoria contenga el día y la hora en que se celebrará la sesión constitutiva. 

En fin, en tercer lugar, el apartado 5 concreta algunos aspectos esenciales del derecho de sufragio. Lo cierto es que ya en el segundo inciso del primer apartado se hace referencia a que la elección se producirá "en los términos que establezca la ley", especificando únicamente los rasgos esenciales del sufragio con el objetivo de que este sea un reflejo de la voluntad popular. Así pues, los cinco adjetivos que cabe predicar del sufragio son:

-universal: formulación se encuentra reiterada en el apartado 5 y es el reconocimiento de un largo proceso que en España no culmina sino en la II República con el reconocimiento del voto femenino. Debe tenerse en cuenta que el derecho de sufragio para las elecciones al Congreso de los Diputados es titularidad exclusiva de los españoles, debiendo estarse a lo previsto en el artículo 23 de la Constitución y en los artículos 2 a 7 de la LOREG. No han de confundirse los términos elector y votante ya que, como explica la STC 26/1990, ambos son utilizados de manera distinta y diferenciada en la legislación electoral. Asimismo, en relación con las personas con discapacidad, debe hacerse referencia a la Ley Orgánica 2/2018, de 5 de diciembre, para garantizar el derecho de sufragio de todas las personas con discapacidad, y a la Instrucción 7/2019, de la Junta Electoral Central, de 18 de marzo, que da nueva redacción a la Instrucción 5/2019, de 11 de marzo de 2019, sobre aplicación de la modificación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General llevada a cabo por aquella. 

-libre: es el rasgo que diferencia nítidamente un sistema democrático de otro que no lo es y no puede entenderse en la acepción formal o ritual, sino que debe conectarse con la concepción global del Estado social y democrático de Derecho. La libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico y una condición de la participación política reconocida en el artículo 23. 

-igual: como apuntó la STC 19/2011, “la garantía de un sufragio igual, superada la etapa de una concepción formal, se viene entendiendo en el constitucionalismo contemporáneo como una exigencia sustancial de igualdad en el voto que impone tanto el igual valor numérico como el igual valor de resultado del sufragio. Aunque no opera de la misma manera en los sistemas electorales mayoritarios que en los proporcionales, basta con señalar que supone en estos últimos, además de un idéntico valor numérico del voto, que todos los votos hayan de contribuir de manera semejante o similar en la asignación de escaños y, por tanto, en la conformación del órgano representativo. Ahora bien, como este Tribunal tiene declarado en relación con el derecho de sufragio pasivo del art. 23.2 CE, esa igualdad ha de verificarse dentro del sistema electoral que sea libremente determinado por el legislador, impidiendo diferencias discriminatorias, pero a partir de tal sistema y no por referencia a cualquier otro (SSTC 75/1985, 225/1998)”. 

-directo: frente al sistema electoral de nuestros inicios constitucionales, que preveía elecciones indirectas de varios grados (hasta cuatro en la Constitución de Cádiz) y que así pervive en algunas importantes elecciones (por ejemplo, el sistema de compromisarios en la elección presidencial de Estados Unidos), la elección del Congreso exige que no medie instancia o grado alguno entre el elector y el elegido. A ello no obsta que en el marco del Estado de partidos, estos jueguen un papel fundamental en la actualización y efectividad de la representación política, aspecto para cuyo análisis nos remitimos al comentario al artículo 6 de la Constitución.

-secreto: conecta directamente con la idea de libertad en la medida que permite eludir coacciones o intromisiones que puedan afectarla. Por ello, amén de garantizar el principio de libertad ideológica del artículo 16.2 de la Constitución, obliga a la Administración electoral a facilitar los medios técnicos y materiales que garanticen este secreto (cabinas, urnas, sobres...). Nótese, en todo caso, que el secreto es un derecho y no una obligación: nada impide a un ciudadano hacer público el sentido de su voto.

La especificación en este artículo del derecho de sufragio en relación con el Congreso (cosa que no tiene paralelo en el artículo 69 para el Senado) ha sido considerada por algunos autores como superflua y extravagante en la medida en la que existe ya una previsión general en el artículo 23. 

De nuevo el desarrollo normativo fundamental de estas condiciones de voto lo encontramos en la LOREG. Son numerosos los preceptos de que se dedican a garantizar la cuestión. Los artículos 84 a 94 regulan específicamente el procedimiento de votación (existencia de cabinas en el lugar de votación; necesidad de que el voto sea personal, presencia de papeletas de todas las opciones políticas...). Además, pueden considerarse también garantías del mandato de libertad del voto otras disposiciones de la Ley Electoral (así, el procedimiento de formación y tratamiento del censo electoral -artículos 31 a 41-, las garantías del voto por correspondencia -artículos 72 a 75- o la forma de realizar el escrutinio -artículos 95 a 108-). 

Debe hacerse una mención especial del voto de las personas en el extranjero, que se encuentra también recogido como derecho en el artículo 4.1 de Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior. Se instrumenta a partir del censo de residentes ausentes (CERA) y de las normas contenidas en el artículo 75 de la LOREG. A este respecto es relevante la Instrucción 1/2023, de 30 de marzo, de la Junta Electoral Central, sobre procedimiento de votación de los electores inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA), tras la modificación llevada a cabo por la Ley Orgánica 12/2022.

Comentario realizado por

Manuel Alba Navarro Letrado de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. 2018.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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Delgado-Iribarren García-Campero, M. (2018). Título III. Capítulo I: De las Cámaras. Artículo 68. En Cazorla Prieto, L.M. (Dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978. Thomson Reuters Aranzadi. 

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