Constitución española

El artículo 56.3 de la Constitución Española establece que los actos del Rey “estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2”. Este precepto no constituye una simple regla formal, sino que se erige en una pieza clave dentro de la arquitectura constitucional de la Monarquía parlamentaria española, al articular el modo en que se integran la figura del Rey y el principio democrático de responsabilidad política. Su contenido permite abordar, de manera sistemática, tres grandes cuestiones estrechamente conectadas: el fundamento del refrendo, su extensión o ámbito de aplicación, y la determinación de los sujetos legitimados para ejercer la función refrendante, así como los efectos jurídicos que de ella se derivan.

En primer lugar, en lo que respecta al fundamento del refrendo, este debe ponerse en relación directa con la posición constitucional del Rey como Jefe del Estado, definida por los principios de inviolabilidad e irresponsabilidad consagrados en el propio artículo 56.3. Tales principios implican que el monarca no puede ser sometido a control jurisdiccional ni político por los actos que realiza en el ejercicio de sus funciones. No obstante, la necesaria responsabilidad que ha de derivar de todo acto en un Estado de Derecho ha dado lugar a la institución del refrendo como mecanismo que permite resolver esta aparente contradicción, garantizando que los actos del Estado en los que interviene el Rey no queden exentos de control ni de imputación de responsabilidad.

Desde esta perspectiva, el Rey desempeña una función esencialmente formal, que consiste en sancionar, promulgar, autorizar o dar forma jurídica a actos que, en realidad, responden a decisiones adoptadas por otros órganos constitucionales, principalmente el Gobierno. Así, la intervención regia no supone la expresión de una voluntad política autónoma, sino la culminación formal de un proceso decisorio ajeno, lo que se enmarca en el carácter intangible de la jefatura del Estado. La firma del Rey actúa, por tanto, como elemento de perfección del acto, pero sin que ello implique la asunción de su contenido material, haciendo que un acto político de gobierno se convierta en un acto de Estado.

En consecuencia, el refrendo se configura como un acto complejo en el que concurren dos voluntades diferenciadas pero inseparables: la del monarca, que otorga forma y validez al acto, y la del órgano refrendante (Presidente del Gobierno, Ministro o Presidente del Congreso), que asume la iniciativa, el contenido y, sobre todo, la responsabilidad de este. Esta doble dimensión pone de relieve que el acto regio, por sí solo, es incompleto y carece de eficacia jurídica si no va acompañado del correspondiente refrendo. A su vez, el refrendo tampoco puede existir de manera autónoma, ya que su razón de ser radica precisamente en complementar y validar la intervención del Rey. 

En definitiva, el elemento central de esta construcción es el desplazamiento de la responsabilidad. Conforme al artículo 64.2 de la Constitución, las personas que refrendan los actos del Rey asumen la responsabilidad de los mismos. Este traslado opera de manera automática y objetiva, con independencia de que el órgano refrendante haya sido o no el autor material del acto. Así ocurre, por ejemplo, en la sanción y promulgación de las leyes, donde la aprobación corresponde a las Cortes Generales, aunque refrenda el Presidente del Gobierno o alguno de los Vicepresidentes, o en determinados nombramientos institucionales, en los que el Gobierno o las propias cámaras parlamentarias desempeñan un papel decisivo. En todos estos casos, el refrendo asegura que exista un sujeto responsable ante el Parlamento y, en última instancia, ante la ciudadanía.

La doctrina ha subrayado reiteradamente esta función esencial del refrendo. En particular, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón ha señalado que el refrendo es una consecuencia necesaria de la Monarquía parlamentaria, en la medida en que permite conciliar la inexistencia de poderes ejecutivos propios del monarca con la exigencia de responsabilidad política. En este modelo, el Rey necesita el concurso de sus Ministros para la validez de sus actos, pero estos no pueden sustituir la intervención formal del monarca. De este modo, se mantiene un delicado equilibrio entre la continuidad simbólica de la Corona y el ejercicio efectivo del poder por órganos democráticamente responsables.

Asimismo, el refrendo puede adoptar distintas modalidades. La forma más habitual es el refrendo explícito, que se materializa en la firma del Presidente del Gobierno o del Ministro competente al pie de la del Rey en la norma correspondiente. Sin embargo, también cabe hablar de un refrendo implícito en aquellos supuestos en los que, sin mediar un acto formal, se revisa la elaboración de discursos oficiales o, mediante el conocido como ministro de jornada, se acompaña al monarca en sus desplazamientos tanto dentro del territorio nacional como en el extranjero. En estos casos, lo relevante es la existencia de una asunción efectiva de responsabilidad por parte de un órgano distinto del monarca.

La jurisprudencia constitucional ha consolidado esta interpretación. En particular, la STC 98/2019, de 17 de julio, ha vinculado expresamente este precepto con el artículo 56.3 CE al afirmar que la inviolabilidad y la irresponsabilidad de la persona del rey le garantizan una defensa eficaz frente a cualquier tipo de injerencia de los otros poderes del Estado, añadiendo, en relación con el refrendo de los actos del rey, que “constituye un requisito de validez del acto y, al mismo tiempo, justificación del posible traslado de la responsabilidad, de tal manera que «supone, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado segundo del mismo art. 64, la asunción de la responsabilidad de los actos del rey por las personas que los refrenden». Además, la institución del refrendo aparece «caracterizada en nuestra Constitución por las siguientes notas: a) Los actos del Rey deben ser siempre refrendados, con la salvedad prevista en el propio art. 56.3; b) en ausencia de refrendo dichos actos carecen de validez; c) el refrendo debe realizarse en la forma fijada en el art. 64, y d) la autoridad refrendante en cada caso asume la responsabilidad del acto del Rey» (STC 5/1987, de 27 de enero, FJ 2)”. A ello, el Tribunal Constitucional añade que “el rey no puede actuar autónomamente y carece, en principio, de facultades propias de decisión, por lo que no puede producir, por su sola voluntad, actos jurídicos vinculantes. Ello es consecuencia de que el monarca no es titular del ejecutivo, de modo que los actos de relevancia constitucional que lleven su declaración y firma requieren del concurso de otro órgano estatal y son de ejercicio reglado o debido, sin margen de discrecionalidad. Tal circunstancia de ausencia de responsabilidad es la que justifica la existencia del refrendo, que traslada la responsabilidad a las autoridades que refrenden aquellos actos”.

En segundo lugar, en lo relativo a la extensión del refrendo, el tenor literal del artículo 56.3 parece establecer una regla de carácter absoluto al afirmar que todos los actos del Rey deben ser refrendados. Sin embargo, esta afirmación debe matizarse a la luz de otras disposiciones constitucionales. En particular, el artículo 65.2 de la Constitución –“El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa”– prevé una excepción significativa al excluir del refrendo los actos relativos al nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa del Rey. En este ámbito, el monarca actúa “libremente”, por lo que se entiende que el refrendo no es requerido. Como ejemplo de esta interpretación, aplicada solo recientemente, podemos mencionar los Reales Decretos 744 a 747/2025, todo ellos de 20 de agosto, en los que se cesa y nombra a la Jefa de la Secretaría de Su Majestad la Reina y al Director de Comunicación de la Secretaría General de la Casa de Su Majestad el Rey, sin constar tras la firma del rey el refrendo de un miembro del Gobierno.

A esta excepción expresa cabe añadir, desde una interpretación sistemática, los actos pertenecientes a la esfera jurídico-privada del Rey, en la medida en que no tengan una proyección pública relevante. Se trataría, por ejemplo, de actos patrimoniales o personales que no afectan al funcionamiento de las instituciones del Estado. No obstante, cuando estos actos adquieren una dimensión pública o institucional, pueden quedar sometidos, al menos indirectamente, a mecanismos de control o a la intervención de otros órganos. En cualquier caso, el ámbito de los actos exentos de refrendo es muy reducido, a diferencia de las Monarquías históricas limitada y constitucional, en las que el Rey conservaba amplios poderes de decisión.

En tercer lugar, en relación con los sujetos legitimados para ejercer la función refrendante, el artículo 64.1 establece que los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. De este modo, el refrendo no solo valida formalmente el acto, sino que también identifica al sujeto responsable del mismo. Además, el propio precepto contempla un supuesto específico en el que la función refrendante corresponde al Presidente del Congreso de los Diputados: la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno y su nombramiento cuando obtuviera la confianza del Congreso de los Diputados (por todos, el más reciente, el Real Decreto 828/2023, de 16 de noviembre, por el que se nombra Presidente del Gobierno a don Pedro Sánchez Pérez-Castejón), así como la disolución de las Cortes en los supuestos previstos en el artículo 99.5 de la Constitución (como así fue mediante el Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, y el Real Decreto 551/2019, de 24 de septiembre). 

La determinación de los sujetos refrendantes conduce necesariamente al análisis de los efectos del refrendo. El principal de ellos es, como ya se ha señalado, la asunción de responsabilidad por parte de quien lo otorga. Esta responsabilidad puede tener una dimensión política, en la medida en que el Gobierno responde ante el Parlamento, y, eventualmente, también jurídica, cuando el acto pueda ser objeto de control jurisdiccional. Por el contrario, el Rey queda completamente exento de cualquier tipo de responsabilidad, lo que refuerza su posición de neutralidad institucional.

Como consecuencia de lo anterior, la ausencia de refrendo o su incorrecto perfeccionamiento determina la invalidez del acto regio. Se trata de una nulidad de pleno derecho, derivada directamente del mandato constitucional. Esta consecuencia subraya el carácter esencial del refrendo como requisito constitutivo del acto, y no como una mera formalidad accesoria. Solo en los supuestos expresamente exceptuados por la Constitución, como los previstos en el artículo 65.2, puede prescindirse de este requisito.

En definitiva, la institución del refrendo desempeña una función estructural en el sistema constitucional español. Permite articular la intervención formal del Rey en los actos del Estado con el principio democrático de responsabilidad, garantiza el control político de la actuación estatal y delimita con precisión el papel de la Corona dentro de una Monarquía parlamentaria. 

Comentario realizado por

Fernando Castillo López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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