Constitución española

A diferencia de los poderes de la Corona en el sistema constitucional británico, que comprenden un haz disperso de atribuciones, en el que según dijera Dicey, confluyen de una parte competencias ejecutivas residuales no atribuidas al Gobierno, funciones representativas y funciones políticas, la vigente Constitución española, siguiendo el modelo de los regímenes con monarquía parlamentaria formalizada, ha tasado las funciones del Rey; incluso podría añadirse que se trata de potestades regladas, ya que no hay atribuciones regias fuera del ámbito de los artículos 56.1, 61, 62 y 63, quedando las condiciones de su ejercicio definidas; por esto debe interpretarse el último inciso del artículo 56.1 “(…) y ejerce las funciones que le atribuye expresamente la Constitución y las leyes”, no como cláusula residual sino todo lo contrario, como un límite a las atribuciones regias: fuera de la norma constitucional y, en su caso, de las leyes, no existen potestades regias. 

Por otro lado, a nadie se le oculta que todos los actos del Rey, incluso los relativos a su más estricta vida privada, tienen relevancia pública. Desde este punto de vista puede hablarse de una permanente “funcionalización pública de la conducta del Rey”. Con esto se quiere decir que apenas si hay actos del Monarca irrelevantes políticamente. Todo lo contrario, los actos del rey, enumerados en este y otros preceptos, tienen un carácter puramente formal o simbólico, revistiendo de formalidad actos adoptados por otros órganos del Estado, de ahí que no sean el producto de funciones regias sino actos debidos que perfeccionan la intervención del monarca, como jefe del Estado.

Tomando esta referencia en cinco grandes grupos se pueden articular las atribuciones del Rey:

• En un primer grupo estarían las funciones persuasivas o de influencia, derivadas de su "status" como Jefe del Estado; a ellas hacen referencia el artículo 56.1 y los apartados h) y j) del artículo 62. Son atribuciones ancladas en su "auctoritas", por eso se ejercitan con independencia de cualquier otro poder u órgano del Estado.
• En un segundo grupo están las atribuciones del artículo 62, apartados a) al g) e i), que son de naturaleza "relacional", a través de las cuales se complementan o perfeccionan actos de otros órganos del Estado, el legislativo y el ejecutivo.
• En tercer lugar, habría que situar la función internacional del Rey a que se refiere el artículo 56.1 en relación con el artículo 63.
• Habría un cuarto grupo que estaría formado por las funciones y actos privados a que se alude en el artículo 65.
• En quinto lugar, existiría una potestad implícita derivada del acto de proclamación y juramento contenida en el artículo 61.1 ("guardar y hacer guardar la Constitución"), y que consiste en la función de "guarda constitucional", lo que algunos autores, como García Pelayo, consideran como un poder de reserva, que, a nuestro juicio, no tiene cabida constitucional.  

Una última observación habría que hacer sobre la denominación de las funciones del Rey. El constituyente ha huido de cualquier rótulo al establecer las funciones del Rey; los artículos 62 y 63 se manifiestan lacónicamente con la expresión "corresponde al Rey" o al "Rey corresponde"; se omiten deliberadamente expresiones tales como poderes o competencias, entre otras. La cuestión sería meramente nominal si no fuera porque tras esa actitud está la idea de eliminar toda noción de prerrogativa como idea consustancial a la Monarquía parlamentaria proclamada en el artículo 1.3 como forma política del Estado.

1. El Rey como instancia persuasiva y de influencia.

1. Las funciones arbitrales y moderadoras.

     El Rey es el jefe del Estado de una Monarquía parlamentaria, y en consecuencia no es ya el eje del sistema político ni el centro de las decisiones, que pasan al Parlamento y al Gobierno, sino una instancia que nuclea la unidad del Estado, función ésta que no pueden realizar ni el Gobierno ni las Cortes Generales conjunta ni separadamente.

     El carácter permanente del Rey frente a la contingencia del Parlamento –sometido a los procesos electorales– y del Gobierno que resulta de las mayorías obtenidas en el Congreso de los Diputados, otorgan al Monarca una concepción de invariable neutralidad sobre la que descansa la función arbitral y moderadora que se despliega al margen de los restantes poderes del Estado.

     La cuestión está en saber si esa función arbitral y moderadora es un auténtico poder, independientemente de los demás poderes o si por el contrario es una instancia persuasiva y de influencia sin poderes concretos. La primera postura arrancaría de la existencia de un poder armónico o regulador exclusivo del Monarca tal como la formulara Benjamin Constant. Así, Herrero R. de Miñón, aunque con matizaciones, entiende que las competencias de arbitraje y moderación son cláusulas generales de apoderamiento de ámbito indeterminado, aunque determinable en la realidad. En sentido contrario, entre otros, Pérez Royo y Torres del Moral, impugnan un ámbito independiente de poder para la actividad moderadora y arbitral del Rey; el segundo de los autores citados no duda en incluir esas funciones dentro de la concepción de "actos debidos" que no comportan por ello esfera específica de poder.

     Ciertamente entre la primera postura de indudable carácter expansivo y las que reducen a un simple "acto debido" la función moderadora y arbitral del Rey, se abre una tercera vía consistente, como han puesto de manifiesto Fernández-Fontecha y Pérez de Armiñán, en reconocer al Monarca determinadas "potestades bloqueantes" (de las que las funciones moderadora y arbitral serían las arquetípicas), que como se ha dicho más atrás no se traducirían en derecho de "hacer" sino en derecho –¿o quizá el deber? – a impedir actuaciones contrarias al orden constitucional, así como a resolver de "forma pasiva" las tensiones que se planteen en el funcionamiento regular de las instituciones. Gracias a esta función de "influencia" el Rey trasciende el ámbito de sus estrictas atribuciones constitucionales, haciendo realidad actual la frase de Bagehot de que al Rey corresponde "animar, prevenir, ser consultado".

Respecto de los poderes del Rey, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado por primera vez en la STC 98/2019, de 17 de julio, en el FJ 3.a), delimitando el poder del Rey, descartando que tenga poder constituyente o que tenga prerrogativas legislativas, o que sea titular de la potestad ejecutiva o jurisdiccional. El Rey es el Jefe del Estado, destacándose el “carácter del rey como árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones, a su deber de asumir una posición neutral, por encima y más allá de los planteamientos y concretas iniciativas de las formaciones políticas”. Además, el Rey “goza de una especial dignidad, pero no se sitúa jerárquicamente por encima de las instituciones, ni figura investido de potestades propias de supremacía para dictar decisiones vinculantes que se impongan a los poderes del Estado”. Continúa la STC 98/2019, afirmando que “dispone de capacidad para promover o para perfeccionar iniciativas jurídicas (arts. 65 o 99.1 CE), pero no tiene posibilidad de adoptar por sí decisiones de poder o realizar los actos necesarios para su ejecución. Se sitúa, pues, en una posición supra partes, que le permite relacionarse con los poderes e instituciones del Estado facilitando el funcionamiento efectivo de estos, pero no interfiere en la dirección política”. Culmina el Tribunal Constitucional afirmando que “la configuración constitucional de la monarquía parlamentaria así diseñada, permite al rey, en cuanto titular de la Corona, ostentar una posición de auctoritas, pero no de potestas, con las salvedades que la Constitución le atribuye (v.gr. arts. 65 y 99 CE)”.

Es una facultad tradicional que se repite entre las atribuciones del Rey en el constitucionalismo decimonónico español, si bien ahora con un significado diferente: en los textos constitucionales del siglo XIX al Rey se le atribuye –aunque con matices en cada una de ellas– el mando y la disposición de las Fuerzas Armadas; mientras que en la vigente Constitución (artículo 62.h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas lo ejerce el Rey como instancia de influencia sin poderes reales y efectivos sobre ellas. Y ello es así, por la doble razón de que en la Monarquía parlamentaria el jefe del Estado no es, obviamente, el jefe del Gobierno y porque el artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado.

Dado lo anterior, es evidente que en situaciones de crisis constitucional que no pueda controlarse a través de los mecanismos previstos en el artículo 116 y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el Rey como guardián de la Constitución y al amparo del papel constitucional que esa última atribuye a las Fuerzas Armadas en el artículo 8, puede adoptar ciertas iniciativas dirigidas a restablecer la normalidad. Fuera de este supuesto, al que volveremos a hacer alusión más adelante, verdaderamente excepcional (recuérdese, por ejemplo, el día 23 de febrero de 1981), el Rey carece de poderes decisorios sobre las Fuerzas Armadas.

La previsión legal del art. 62 CE en su vertiente militar se ha materializado en el artículo 2 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, donde se regulan los empleos militares del Rey y del Príncipe de Asturias, disponiéndose, respecto del primero que tendrá “el empleo militar de capitán general del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, máximo rango militar que le corresponde en exclusiva como mando supremo de las Fuerzas Armadas”. En el caso del rey don Juan Carlos de Borbón, tras su abdicación, efectiva desde el 19 de junio de 2014, pasó a ser capitán general del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire en situación de segunda reserva.

Igualmente, el artículo 3 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, dispone que al Rey le corresponde el mando supremo de las Fuerzas Armadas, y el artículo 8.2 de la misma Ley Orgánica establece que el Consejo de Defensa Nacional en pleno informará al Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y que cuando el Rey asista a las reuniones del Consejo, lo presidirá.

Desde el siglo XVIII los Borbones crearon, primero en Francia y luego en España, Reales Academias, con el fin de promocionar las ciencias y las artes; en consecuencia, con esta tradición y dentro de la magistratura de influencia e integración que se le atribuye al Monarca en el vigente Derecho público, la Constitución ha vinculado al Rey con la cultura y la ciencia reconociéndole el Alto Patronazgo de las Reales Academias (art. 62.j), que fácilmente se comprenderá no comporta poderes decisorios sino funciones nominales y representativas.

2. El Rey y las funciones de naturaleza "relacional": Los actos regios relacionados con las Cortes Generales y el Gobierno.

Dentro de este haz de funciones se recogen aquéllas que tienen por finalidad completar o perfeccionar los actos emanados de otros órganos, bien provengan éstos de las Cortes Generales (sanción y promulgación de las leyes, convocatoria y disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones), bien sean del Gobierno (proponer al candidato a Jefe de Gobierno, nombrar y separar a los miembros del Gobierno, expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros y conferir empleos civiles, militares, honores y distinciones). En este ámbito la teoría del acto debido toma mayor consistencia, porque la actuación del Soberano no se puede aislar ni es independiente de lo realizado por los órganos a los que la función regia otorga efectos. Se está en presencia de un complejo de órganos y un complejo de actos a cuyo cumplimiento como acto final no puede sustraerse el Rey. El acto regio es así obligado y necesariamente constitutivo.

1. Las funciones relacionadas con las Cortes Generales.

 Como manifestación acabada de la Monarquía parlamentaria, determinadas funciones regias se relacionan con las Cortes Generales. A estos supuestos se refieren los apartados a), b), c), d) y e) del artículo 62. Dedicaremos un breve comentario a cada uno de esos supuestos.

1º. Sanción y promulgación de las leyes (artículo 62.a CE)

En dos preceptos diferentes se refiere la Constitución a la función regia de sanción y promulgación de las leyes: el artículo 62.a) del Título II relativo a la Corona y el artículo 91 ubicado en el Capítulo II del Título III referente a la elaboración de las leyes; circunstancia que indica a las claras la zona fronteriza en que se ejercita este acto del Monarca.

Históricamente, en las monarquías decimonónicas, la sanción regia era un auténtico poder dentro del ámbito de facultades legislativas atribuidas al Rey en competencia con el Parlamento. La sanción era el instrumento de que se valía el Monarca para vetar las leyes aprobadas por las Cámaras; constituía una auténtica potestad discrecional en manos del Soberano cuando no era él quien ejercía la iniciativa legislativa, o cuando habiendo él depositado el proyecto los parlamentarios introducían cambios sustantivos en el mismo.

En todo caso la evolución de la Monarquía limitada a la parlamentaria en el caso que nos ocupa pasa por las siguientes etapas:

• En la Monarquía limitada el Rey retiene el poder legislativo en sus tres momentos esenciales: a) en la iniciativa de ley, que está expresamente reconocida y es virtualmente ejercitada, b) en la sanción regia, y c) con la prerrogativa de veto absoluto: devolución del proyecto para una nueva deliberación y en su caso aprobación subsanando los términos en que ha sido vetada.
• En la Monarquía constitucional aún se le reconoce al Rey la iniciativa legislativa; pero aquí ese reconocimiento es ya puramente nominal. En cambio, el veto como resultado del ejercicio de la potestad de sancionar las leyes es un atributo en plenitud de ejercicio, pero que con el paso del tiempo empezó a caer también en desuso.
• Finalmente, en la Monarquía parlamentaria el Rey pierde todo poder a presentar propuestas legislativas, y la sanción le es reconocida más que como poder, como función complementaria, integrada en un acto complejo donde intervienen diversas voluntades (iniciativa del Gobierno, debate y aprobación del Parlamento) a las que el rey no puede oponerse. Así la sanción real es una fórmula certificante de que la Ley ha sido aprobada por el Parlamento. El caso es especialmente notorio en la Monarquía parlamentaria británica, donde la fórmula sancionatoria "Le Roy le veult" es una cláusula de estilo que certifica la aprobación del texto, y el ejercicio del veto recogido con la expresión "Le Roy s'avisera" está hoy derogado por desuso popular.

En la vigente Constitución española, donde la Monarquía parlamentaria queda formalizada en los términos que se recogen en el artículo 1.3, la sanción pasa a ser una función nominal, vaciada de contenido real, en el sentido de estar desprovista de cualquier atisbo de veto absoluto o meramente suspensivo. La cuestión teórica que ha sido planteada por algunos autores (Menéndez Rexach, López Guerra o Torres del Moral, entre otros), es la de si el Rey puede negarse a sancionar leyes inconstitucionales o que repugnen sus convicciones. Tal problema debe resolverse en el sentido ya indicado más atrás: el acto de la sanción es acto debido sin que la discrepancia del Rey con el texto pueda ir más allá de su propia conciencia interna. El Rey está obligado en todo caso a sancionar la ley aprobada por el Parlamento; y deberá hacerlo en el plazo de quince días, promulgándola y ordenando su inmediata publicación, como taxativamente determina el artículo 91 de la Constitución (más adelante a propósito del procedimiento legislativo se tratará con más detalle ese último precepto).

2º. Convocar y disolver las Cortes Generales, convocar elecciones y convocar a referéndum (artículo 62.b y c CE)

También esta potestad tuvo gran importancia histórica, perteneciendo al campo de las prerrogativas regias de carácter discrecional, al punto de que las Cortes dependían en su funcionamiento del Monarca, hasta quedar reducida a una función-deber del Rey en la Monarquía parlamentaria, sin libertad de decisión alguna sobre el cuándo y el cómo de la convocatoria y de la disolución.

Es en este contexto en el que el artículo 62.b) atribuye al Rey la convocatoria y disolución de las Cortes Generales. Precepto que hay que sintonizar con el artículo 68.6, conforme al cual la convocatoria de las Cortes Generales debe tener lugar dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones. Por tanto, el Rey se limitará a dar cumplimiento a esa exigencia constitucional mediante acto sometido a refrendo. En todo caso, fuera de ese supuesto, y en lo que a las reuniones ordinarias y extraordinarias se refiere el artículo 73, la convocatoria se produce por la propia Cámara, sin intervención real.

En cuanto a la disolución parlamentaria, el ordenamiento constitucional español prevé dos vías diferenciadas: 

• el supuesto ordinario y voluntario de la exclusiva responsabilidad del Presidente del Gobierno a que se refiere el artículo 115; y 
• el supuesto extraordinario y obligatorio del artículo 99.5. 

En ambos casos el Rey se limita a firmar el decreto de disolución, como se ve, por ejemplo, en el Real Decreto 400/2023, de 29 de mayo, o en el Real Decreto 551/2019, de 24 de septiembre, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, por activación respectivamente de los arts. 115 CE y 99.5 CE, contando con el refrendo del Presidente del Gobierno en el primer caso, y de la Presidenta del Congreso de los Diputados, en el segundo. 

Lo mismo puede decirse de la convocatoria de elecciones, cuando éstas no proceden de una disolución anticipada, ya que el artículo 68.6 establece que las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato, no siéndole dado al Rey ningún margen de discrecionalidad en cuanto a la elección del momento, que queda a la discrecionalidad del Presidente del Gobierno.

Algo análogo ocurre en la convocatoria de referéndum en los casos previstos en la Constitución –artículo 62.c) en relación con el artículo 92 –, en los que el Monarca se limitará a firmar el decreto de convocatoria. En cuanto al referéndum de ratificación de la reforma constitucional de los artículos 167.3 y 168.3, tampoco aquí tiene ninguna libertad el Rey, que se limitará a firmar el decreto de convocatoria.

Consecuencia del reconocimiento de la Monarquía parlamentaria, es el conjunto de funciones que la Constitución atribuye al Rey relacionadas con el poder ejecutivo. La tradición constitucional española siempre ha respondido al llamado parlamentarismo dualista, en el sentido de que los Ministros respondían políticamente ante quien los nombraba: el Rey; y también ante quien representaban la voluntad popular: el Parlamento. Este sistema creaba grandes disfuncionalidades y, en definitiva, situaba al Monarca en la cabeza del ejecutivo, originando frecuentes conflictos con las Cortes.

La Constitución vigente ha optado por una parlamentarización de la Monarquía en la que, ni obviamente el Rey es el jefe del ejecutivo, ni los Ministros responden ante el Rey, sino solamente de forma solidaria y dentro del Gobierno ante las Cortes Generales (artículo 108). Este mecanismo de funcionamiento se conoce con el nombre de parlamentarismo monista racionalizado, que se manifiesta en las funciones regias que a continuación se describen.

1º. Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo y poner fin a sus funciones (artículo 62.d CE).

El artículo 62.d) en relación con el artículo 99 encierra la quintaesencia del parlamentarismo racionalizado y, al tiempo, representa sin duda la única función regia que está dotada de un cierto, pero escaso, margen de discrecionalidad. Pero no se trata de una discrecionalidad gratuita, sino que está encaminada a dotar de estabilidad política al sistema.

En efecto, las atribuciones del Rey en tan capital función se desdoblan en tres planos de actuación.

A) En primer lugar, el artículo 99.1 atribuye al Rey la potestad de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta regia se efectúa a través del Presidente del Congreso.

Aunque la facultad de propuesta del Rey es muy amplia, el margen de tolerancia que la Constitución otorga al Rey en esta función se encuentra a su vez, si no limitada, sí influida por la correlación de fuerzas existentes en el Congreso de los Diputados. Pero esta dependencia con respecto al número de escaños obtenidos por cada formación política se ve menguada en el caso que ningún partido obtenga mayoría suficiente para gobernar en solitario: este es el supuesto en el que el poder de propuesta del Rey aparece con mayor margen de discrecionalidad. 

Hasta la X Legislatura, el candidato propuesto fue el representante del grupo político con mayor número de escaños. Sin embargo, desde 2016, la propuesta de candidato ha sido variada. En la XI Legislatura, en enero de 2016, no se llegó a formalizar la propuesta por la declinación de quien iba a ser propuesto en primer lugar, siendo propuesto el representante del segundo grupo político con mayor representación, después de una nueva ronda de consultas, en febrero de 2016, sin que obtuviera la confianza del Congreso de los Diputados, lo que activó la disolución de las Cortes Generales prevista en el artículo 99.5 CE. En la XII Legislatura, fue propuesto candidato en dos ocasiones el representante del principal grupo político (julio y octubre de 2016), después de fracasar la primera sesión de investidura. En la XIII y XIV Legislaturas, fue propuesto el representante del principal grupo político (junio y diciembre de 2019, aunque la primera de ellas no obtuvo el candidato la mayoría suficiente, lo que abocó a la disolución de las Cámaras en aplicación del artículo 99.5 CE). Finalmente, en la XV Legislatura, el Rey propuso como candidato al representante del principal grupo político en agosto de 2023 –que no obtuvo la confianza del Congreso de los Diputados– y, en octubre de 2023, al representante del segundo grupo político, que sí obtuvo la confianza parlamentaria. 

Un rasgo común a las últimas legislaturas es el inicio de una nueva convención constitucional, como así lo ha descrito García-Escudero Márquez, mediante la difusión de comunicados por parte de la Casa del Rey al término de las diferentes rondas de consultas (especialmente en la XI y XIII Legislaturas), dirigidos a la opinión pública y con un contenido que explica el sentido de la decisión regia, la ausencia de ellas o anuncia posibles decisiones futuras, aclarando los detalles del proceso de propuesta de candidato a Presidente del Gobierno.

B) Lo decisivo, sin embargo, es que la función del Rey empieza, pero no termina, con la propuesta, sino que va más allá. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta o, cuarenta y ocho horas después, con el voto de la mayoría simple otorgase su confianza al candidato propuesto, el Rey –ahora ya sin discreción alguna– le nombrará Presidente (art. 99.3). Lo mismo ocurrirá si el Congreso adopta una moción de censura: el candidato incluido en la moción se entenderá investido de la confianza de las Cámaras a los efectos previstos en el artículo 99 y el Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art. 114.2).

C) En cuanto al cese del Presidente del Gobierno, la función del Rey obedece a un acto debido: se limitará a aceptar el cese o dimisión que le es presentada. Como veremos más adelante, el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales y en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución o por dimisión o fallecimiento de su Presidente (artículo 101.1). 

2º. Nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente (artículo 62.e CE)

Esta función del Rey está reconocida en el apartado e) del artículo 62, y se complementa con el artículo 100: "Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente". Estos preceptos son fiel exponente del monismo parlamentario. El Rey "carece de libertad" para nombrar y separar a los miembros del Gobierno al serle vinculante la propuesta del Presidente del Gobierno. De no ser así se volvería al sistema parlamentario dualista o de doble confianza. Por ello, si no hay propuesta el acto del Rey sería inexistente; y si se separa de la propuesta, sería radicalmente nulo. 

3º. Expedir decretos acordados en el Consejo de Ministros (artículo 62.f CE).

Esta función del Jefe del Estado opera en el ámbito de la potestad reglamentaria con la misma finalidad y efectos que lo ya dicho para la sanción de las leyes. En todo caso el vocablo "expedir" con el que comienza el apartado f) del artículo 62, deja a las claras que se trata de una función-deber, sin que le sea dado al Rey cuestionar su firma so pretexto de vicios o irregularidades en la norma aprobada en Consejo de Ministros. Uno de los rasgos más característicos de la Monarquía parlamentaria es la irresponsabilidad del Jefe del Estado, y esa irresponsabilidad comporta la no oposición del Rey hacia los actos aprobatorios de los sujetos refrendantes, los cuales se hacen responsables de sus actuaciones. Por otra parte, un hipotético enfrentamiento entre el Rey y el Gobierno por una negativa del primero a expedir un Decreto aprobado en Consejo de Ministros, supondría una quiebra en las potestades que la Constitución atribuye al Gobierno en el artículo 97. 

4º. Conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones (artículo 62.f CE).

Pertenece también esta función al apartado f) del artículo 62, siendo lo importante que la concesión de esos empleos, honores y distinciones se realizarán "con arreglo a las leyes". Se trata, por tanto, de una función de configuración legal; ello no obstante, algunos autores (Menéndez Rexach), apuntan la posibilidad de que en determinados casos pueda reconocérsele al Rey un margen de iniciativa en el ejercicio de esta atribución. Iniciativa que por lo demás deberá ser previamente consultada por el Gobierno; y, finalmente, cuando la iniciativa se concrete en el acto final del nombramiento o de la concesión tendrá que ser refrendado.

5º. Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, el Consejo de Ministros (artículo 62.g CE)

Característica consustancial con la Monarquía constitucional decimonónica era la presidencia efectiva por el Rey del Consejo de Ministros. La razón para que ello fuera así estribaba en la posición del Monarca como jefe del ejecutivo. Desde esta óptica el rey no era sujeto pasivo de la información de los asuntos de Estado, sino que estaba activamente informado de tales asuntos, por su propio status jerárquico con respecto al Gobierno; y, porque al retener la potestad de designar y cesar libremente a los miembros del Gobierno, éstos despachaban habitualmente con el Rey ante el cual también respondían, en el marco del dualismo parlamentario.

Este rasgo tan característico de la Monarquía constitucional desaparece con la Monarquía parlamentaria: ahora, el Rey es informado de los asuntos de Estado y preside las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (artículo 62.g). En efecto, no tanto la información como la presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros se somete al juego de sutiles expresiones: "...cuando lo estime oportuno (el Rey), a petición del Presidente del Gobierno". Pudiera ocurrir que estime oportuno el Rey presidir el Consejo de Ministros pero el Presidente del Gobierno no ejercite la petición. Parece, pues, que para que el Rey pueda asistir y presidir el Consejo de Ministros, se requiere un previo acuerdo de voluntades entre aquél y el Presidente del Gobierno. Algunos autores salvan la posible discrepancia que puede plantearse entre ambos, otorgando a la petición del Jefe del Gobierno carácter subordinado con respecto a la voluntad regia manifestada de asistir a determinadas sesiones del Consejo de Ministros, o bien que la petición del Presidente del Gobierno fuese previa a la estimación del Rey.

En la práctica la información del Rey sobre los asuntos de Estado se canaliza, más que por las excepcionales ocasiones en que aquél preside el Consejo de Ministros, por los habituales contactos que el Presidente del Gobierno y sus Ministros mantienen con el Monarca. De hecho y dentro de un loable uso político, el Rey se mantiene informado de asuntos de trascendencia política a través de periódicos contactos con los representantes de las fuerzas políticas de oposición y Presidentes de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas.

6º. Ejercer el derecho de gracia (artículo 62.i CE)

 El derecho de gracia fue una prerrogativa histórica del Rey, tanto durante la Monarquía absoluta como en la constitucional decimonónica. Si bien con una notable diferencia en ambos casos. En el Antiguo Régimen la función de juzgar se ejercía por pura delegación, e incluso el Monarca podía atraer para sí el conocimiento de la causa; el derecho de gracia se confunde con el poder de juzgar. Con la división de poderes, el derecho de gracia se reduce a una intervención regia, que en la Monarquía constitucional es ejercida de forma discrecional por el Rey como jefe del Ejecutivo; y finalmente, cuando la gracia se ejerce "con arreglo a la Ley", la función regia se reduce a dotar de solemnidad una decisión adoptada, no de forma discrecional, sino previa deliberación del Consejo de Ministros, y a propuesta del Ministro de Justicia. Y, en todo caso, la Constitución incorpora una limitación importante: el Rey no podrá autorizar indultos generales (vid. art. 62.i).

El ATC 278/1997, de 16 de julio afirma así que “el indulto, en cuanto figura del derecho de gracia, corresponde decidirlo al Poder Ejecutivo concediéndolo el rey, sin que las decisiones que se adopten sean fiscalizables por parte de los órganos jurisdiccionales, incluyendo este Tribunal Constitucional (ATC 360/1990)”. En la misma línea, el Tribunal Supremo en su Sentencia de la Sección 1ª de la Sala III, de lo Contencioso-Administrativo, de 2 de diciembre de 2005, ha dispuesto que “de acuerdo con los principios que informan la Monarquía Parlamentaria, esa potestad [el ejercicio del derecho de gracia] no es ejercida materialmente por el Jefe del Estado, sino por el Gobierno que es a quien la Ley a la que se remite ese precepto encomienda adoptar la decisión correspondiente. El ejercicio del derecho de gracia es, pues, una facultad sustancialmente gubernamental”. 

3. El Rey y las funciones de nombramiento.

Dice la expresión in fine del artículo 56.1: "... y ejerce las funciones que le atribuyen especialmente la Constitución y las leyes". Pues bien, entre esas funciones aparecen dispersas en el texto constitucional las relativas a los actos de nombramiento; nombramientos para los que el Monarca carece en absoluto de poder para alterar, cambiar o sustituir las propuestas que le formulen los órganos proponentes. Se ha dicho que es en este ámbito donde el margen de apreciación del Rey más se estrecha. Por nuestra parte, diremos que aquí la función del Rey obedece a un acto dado y que el hecho de que sea el Monarca el que nombra determinados cargos es un reflejo de su condición de Jefe del Estado y de su papel integrador del sistema político.

Podemos destacar entre las funciones de nombramiento las siguientes:

1. En relación con el poder judicial:

• Nombra al Presidente del Tribunal Supremo a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (artículo 123.2).
• Nombra al Fiscal General del Estado, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (artículo 124.4).
• Nombra a los veinte miembros del Consejo General del Poder Judicial en la forma que se determina en el artículo 122.3 y en la LOPJ.

2. En relación con el Tribunal Constitucional:

• Nombra a sus doce miembros (art. 159.1).
• Nombra al Presidente del Tribunal entre sus miembros (art. 160).

3. En relación con las Comunidades Autónomas:

En el régimen político británico, Keith no dudaba en atribuirle al Rey el papel de "guardián de la Constitución", sobre todo a partir de la crisis de 1911, que enfrentó abiertamente a las Cámaras de los Comunes y de los Lores. La doctrina posterior ha matizado esa prerrogativa regia, en el sentido de constituir al Monarca en guardián de la "esencia de la constitución en momentos graves".

En Constituciones más recientes, como la francesa de 1958, que ha dado vida a la V República, se atribuyen poderes excepcionales al Presidente cuando las instituciones de la República, la independencia de la nación, la integridad del territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales se vean amenazados de una manera grave e inmediata y se interrumpa el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales (artículo 16).

Sin caer, ahora, en el punto de vista que mantuviera Schmitt en su obra "La defensa de la Constitución", que otorgaba al Monarca un poder in genere de defensa de la Constitución e incluso la competencia para decidir sobre el estado de excepción, resulta obligado examinar el alcance de la función de "guardar y hacer guardar la Constitución" que la vigente Constitución en su artículo 61.1 atribuye al Rey, a la hora de prestar juramento. 

Para la mayoría de la doctrina el Rey no tiene atribuida la función de guardián de la Constitución en el Derecho público español. Por nuestra parte, tampoco reconocemos al Rey una nominal y explícita función de esa naturaleza, cuya tarea corresponde a los ciudadanos y a todos los poderes públicos, aunque recayendo en el Tribunal Constitucional la suprema interpretación de la Constitución y, por ende, la defensa última de su indemnidad (vid. artículo 161 CE y artículos 1, 2 y 10 de la LOTC). Sin embargo, siendo ello así, la cuestión plantea algunas aristas problemáticas, que no permiten despachar el expediente en los sencillos términos establecidos.

Vaya por delante que, como ya hemos dicho más atrás, no le es dado al Rey oponer a los sujetos refrendantes vicios a los actos o leyes que han de ser expedidos o sancionados por él, por inconstitucionales que formal o sustantivamente puedan resultar. En este sentido el Rey no tiene ninguna función de defensa del buen orden constitucional; su actuación es debida y obligatoria, por eso ese haz de actuaciones se enmarcan en las conocidas como funciones-deber.

Tampoco en el ámbito de los estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio), al Rey le incumbe adoptar decisiones unilaterales tendentes al restablecimiento de la normalidad. Sin embargo, deberá ser advertido que el propio artículo 1.4 de la citada Ley Orgánica señala que la declaración de los estados antes citados "no interrumpen el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado", y que procederá la declaración de esos estados "cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes" (artículo 1.1 LO citada).

Será a partir de una situación tal, en la que se quiebre o exista amenaza inminente de quiebra del normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, cuando pueda hablarse con propiedad de una función regia de defensa constitucional. El ejemplo de una tal hipótesis de extrema gravedad, no prevista en el ordenamiento, fue la intentona golpista de febrero de 1981. En casos como éste, incumbe al Jefe del Estado la defensa de la Constitución de acuerdo con el artículo 61.1, en su condición de jefe supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62.h) y, a través de la finalidad que a éstas les otorga el artículo 8. Pero, repetimos, sólo en los supuestos de extrema gravedad en los que está en juego la legitimidad democrática amparada por la Constitución.

Comentario realizado por

José Fernando Merino Merchán, Letrado de las Cortes Generales. 2003

Actualizado por

Fernando Castillo López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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