Constitución española

Contenido del precepto

En este precepto se reconocen los partidos políticos, cuya existencia deriva del previo reconocimiento en nuestro país de la democracia representativa, para lo cual nos remitimos a los artículos 1 y 23, sin perjuicio del reconocimiento de ciertos instrumentos de democracia directa. En efecto, como regla general, a nivel estatal, autonómico o local, las decisiones no se adoptan directamente por los ciudadanos, sino por sus representantes, y estos representantes, también con carácter general, están encuadrados en partidos políticos. Se ha superado así el modelo de representación anterior en que esta era asumida de forma inmediata por ciertos individuos, para articularse ahora con la mediación de los partidos políticos.

Los partidos políticos se definieron por Benjamin Constant como agrupaciones de personas que profesan una misma doctrina y postura política, pero con el desarrollo de la democracia representativa, según lo recién indicado, han pasado a ser organizaciones cuya pretensión es obtener los cargos en el poder y, a través de ellos, desarrollar sus opciones políticas. Se ha conformado así lo que García Pelayo denominó Estado de partidos, al convertirse estos en el sujeto real del poder estatal. Una definición más completa sería entonces la de Sánchez Agesta, como grupos societarios y secundarios que promueven la formación de la voluntad política del pueblo y hacen posible su participación mediante procesos representativos, constituyendo un instrumento para el acceso al poder político a través de los procesos electorales con el objeto de establecer, transformar o defender un orden como articulación de los fines que responden a las convicciones comunes de sus miembros.

En la doctrina extranjera también han sido muy estudiados los partidos políticos, y así Kelsen teorizó sobre su necesidad para el Estado democrático, al entenderlos como presupuesto histórico de la constitución del pueblo como sujeto político, así como instrumento básico para la formación de la voluntad popular. De ahí la superación de ciertas concepciones negativas o reglas anteriores opuestas a su consolidación, y con ello su reconocimiento por normas de rango constitucional, como es el artículo 6 de nuestra Constitución, en que precisamente aparecen estos rasgos distintivos de los partidos políticos, en la primera frase del precepto. Este precepto se inspira en el artículo 4 de la Constitución francesa de 1958, de un tenor y ubicación similar. El artículo 21 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 es aún más detallado en los requisitos que deben cumplir los partidos políticos, por razones históricas, mientras que el artículo 49 de la Constitución italiana de 1947 tiene una regulación más escueta y dentro de la parte primera, dogmática, dedicada a los derechos y deberes de los ciudadanos.

En nuestro caso, el reconocimiento de los partidos políticos en un precepto insertado en el título preliminar se justifica por su condición esencial, como ya hemos expuesto, para la democracia representativa, y como instrumento para el ejercicio del derecho de sufragio, de ahí también su regulación previa a la del propio derecho, en el artículo 23. En el Anteproyecto de Constitución, el artículo era el número 4, con dos grandes diferencias de contenido: la referencia al pluralismo democrático, en lugar de al político; y la omisión de la última frase. Este contenido fue enmendado tras el paso del Anteproyecto por el Congreso de los Diputados y el Senado, aunque muchas enmiendas no fueron aprobadas, como aquellas que pretendían subsumir este contenido en el del derecho de asociación regulado ahora en el artículo 22. En verdad, nuestra doctrina mayoritaria caracteriza a los partidos políticos como asociaciones de relevancia constitucional, no solo por su regulación en el artículo 6 sino también en el artículo 78 sobre la Diputación Permanente o 99 sobre las consultas para la investidura del Presidente del Gobierno. Pero el tener una regulación propia en el artículo 6 confiere a los partidos políticos una naturaleza especial, que procede desgranar con cada frase del precepto.

En la primera frase, el precepto dispone que “los partidos políticos expresan el pluralismo político”, por lo que expresan uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico garantizados en el artículo 1.1. Sin los partidos políticos, o con un partido único, tal pluralismo quedaría vacío de contenido en nuestro sistema político, lo que impone la existencia y reconocimiento de varios partidos, configurando lo que Duverger denominó sistema multipartidista, sin perjuicio de la tradición del bipartidismo. Tras ello, la concurrencia de los partidos a la “formación y manifestación” de la voluntad popular supone distinguir dos dimensiones, la primera sobre la formación, en la medida en que la opinión pública está condicionada por la actividad de los partidos políticos, y con ello la voluntad general, y su manifestación, tanto en los procesos electorales como en otras actividades de los partidos políticos una vez en funcionamiento. En fin, su condición de instrumento fundamental para la participación política deriva, como se ha adelantado, de la democracia representativa, pues el ya citado artículo 23 reconoce la participación política como derecho fundamental, que puede ser directa o indirecta, y esta última se ejerce precisamente a través de los partidos políticos.

La segunda y la tercera frase del precepto constitucional, respectivamente, reconocen una libertad limitada para la creación y el ejercicio de la actividad de los partidos políticos y el requisito de la estructura interna y el funcionamiento democráticos. Ello busca conjugar la libertad en el ejercicio del derecho, como es esta concreción del derecho de asociación, con ciertos límites, pues al igual que el resto de los derechos fundamentales este tampoco es absoluto. Además, la exigencia democrática deriva naturalmente de la vinculación esencial entre los partidos políticos y la democracia representativa, por lo que aquellos no podrían seguir unos principios contrarios a esta, sino que deben corresponderse con ella. En todo caso, estas exigencias se han desarrollado normativamente e interpretado por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, lo que se explica en el siguiente apartado.   

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El artículo 6 de la Constitución tiene un amplio desarrollo normativo, destacando la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Su condición de ley orgánica se debe a que afecta al contenido esencial de un derecho fundamental, como recoge su exposición de motivos, en realidad de dos: el del artículo 22 (que tiene su propio desarrollo en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación) y el del artículo 23, a partir de las previsiones del artículo 6. En esta ley se concretan las previsiones de la segunda y tercera frase de este precepto, así en cuanto a la creación y el ejercicio de la actividad de los partidos políticos, en los capítulos I y II, y en cuanto a la estructura interna y el funcionamiento democráticos, en especial en los artículos 6 y 7, con las consecuencias recogidas en el artículo 10 en caso de incumplimiento. En efecto, el artículo 6 de la Constitución permite la creación libre “dentro del respeto a la Constitución y a la ley”, lo que supone una remisión a la regulación legal, más allá de las normas constitucionales. Así, esta ley precisa lo relativo a la capacidad para constituir el partido (artículo 2), la formalización del acuerdo de constitución y los estatutos (artículo 3) y la inscripción en el registro (artículo 4).

Por su parte, el artículo 6 de la citada Ley Orgánica establece lo siguiente:

Los partidos políticos se ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes. Los partidos políticos tienen libertad organizativa para establecer su estructura, organización y funcionamiento, con los únicos límites establecidos en el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente, el artículo 7.1 tiene l siguiente tenor:

1. La estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos deberán ser democráticos, estableciendo, en todo caso, fórmulas de participación directa de los afiliados en los términos que recojan sus Estatutos, especialmente en los procesos de elección de órgano superior de gobierno del partido.

Observamos, entonces, que el desarrollo directo del artículo 6 in fine de la Constitución se halla en estos dos artículos, precisando a continuación el artículo 7 de la Ley Orgánica varios elementos organizativos que garantizan el componente democrático: la asamblea general del conjunto de miembros; los órganos directivos elegidos por sufragio libre y secreto; los requisitos procedimentales, en cuanto a la convocatoria de las reuniones o el control democrático; y el plan de igualdad interno que deben tener los partidos políticos. Tras ello, el artículo 8 reconoce los derechos y deberes de los afiliados y el artículo 9 regula la actividad de los partidos, estableciendo en su apartado 2, antes de enumerar varias conductas, lo siguiente:

Un partido político será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos, particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante alguna de las siguientes conductas, realizadas de forma reiterada y grave.

Por su parte, el artículo 10 incluye entre las causas de disolución del partido político el que “vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos, conforme a lo previsto en los artículos 7 y 8 de la presente Ley Orgánica” (apartado 2.b), de tal manera que lo establecido en el artículo 8 también es desarrollo de este punto. Igualmente, el apartado 2.c) de este precepto establece como causa de disolución del partido “Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante las conductas a que se refiere el artículo 9”, precepto que por tanto es igualmente desarrollo de la exigencia del artículo 6 de la Constitución in fine.

El artículo 11 detalla el procedimiento a seguir para instar la declaración de ilegalidad de un partido político y su consecuente disolución, en virtud de lo dispuesto en los dos apartados citados del artículo 10, en conexión con lo establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que prevé que de los procesos de declaración de ilegalidad y consecuente disolución de los partidos políticos conocerá “una Sala formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo y el más moderno de cada una de ellas”. Por lo demás, el artículo 12 de la Ley Orgánica 6/2002 regula los efectos de la disolución judicial, y el artículo 13 contempla la financiación, aunque esta tiene una regulación propia en la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos.

Otras normas de desarrollo del artículo 6 de la Constitución son la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en este caso igualmente como desarrollo del artículo 23 sobre el derecho de sufragio, pues incluye una detallada regulación sobre la actividad de los partidos políticos en los procesos electorales. Así, por ejemplo, para la presentación de candidatos en el artículo 44, para la interposición de los recursos contencioso-electorales en el artículo 110 o también sobre la financiación en el artículo 127, además de regular las subvenciones públicas para gastos electorales. Igualmente procede citar en este rango normativo la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, cuyo título XIII bis del libro II regula los delitos de financiación ilegal de los partidos políticos. 

Esta normativa ha sido además reformada en varias y recientes ocasiones, debiendo citarse al menos la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, o la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos y la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Entre estas últimas modificaciones cabe destacar la previsión de que los ciudadanos de la Unión Europea, y no solo los españoles, puedan crear libremente partidos políticos, siguiendo el criterio de la Comisión Europea sobre la aplicación de la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales.

Prolija es también la interpretación que del artículo 6 ha realizado el Tribunal Constitucional. Tempranamente este Tribunal se pronunció ya sobre su naturaleza, así en la STC 3/1981, señalando que “un partido es una forma particular de asociación”, por lo que queda amparado por el artículo 22 de la Constitución. Por su parte, la STC 10/1983 apuntaba que los partidos “no son órganos del Estado... (y) la trascendencia política de sus funciones... no altera su naturaleza (asociativa), aunque explica que respecto de ellos establezca la Constitución la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos”, de ahí su ya indicada calificación como asociaciones de relevancia constitucional. Adicionalmente, varias SSTC (así 32/1985, 85/1986, 119/1990 o 31/1993) se han referido a la ubicación sistemática del artículo 6, que revela la prioridad concedida a los partidos políticos en el marco constitucional y la participación política.

Mención aparte merece la STC 48/2003, que resolvió un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios artículos de la Ley Orgánica de Partidos Políticos. Esta detalló lo siguiente, en su fundamento jurídico 5:

“Se trata, por tanto, de asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones; funciones que se resumen en su vocación de integrar, mediata o inmediatamente, los órganos titulares del poder público a través de los procesos electorales. No ejercen, pues, funciones públicas, sino que proveen al ejercicio de tales funciones por los órganos estatales; órganos que actualizan como voluntad del Estado la voluntad popular que los partidos han contribuido a conformar y manifestar mediante la integración de voluntades e intereses particulares en un régimen de pluralismo concurrente. Los partidos son, así, unas instituciones jurídico-políticas, elemento de comunicación entre lo social y lo jurídico que hace posible la integración entre gobernantes y gobernados, ideal del sistema democrático. Conformando y expresando la voluntad popular, los partidos contribuyen a la realidad de la participación política de los ciudadanos en los asuntos públicos (art. 23 CE), de la que ha de resultar un ordenamiento integrado por normas que si en su procedimiento formal de elaboración han de ajustarse a la racionalidad objetivada del Derecho positivo, en su contenido material se determinan por el juego de las mayorías que en cada momento respalden las diferentes opciones ideológicas y políticas, conformadas y aglutinadas por los partidos a través de la concurrencia de sus programas de gobierno en los distintos procesos electorales.”

Esta interpretación incide en la diferenciación de los partidos políticos respecto de los poderes públicos, definiéndolos como “instituciones jurídico-políticas”, lo que añade una dimensión normativa, y por ello la STC 5/2004 advierte que estamos ante “una asociación que aspira a traducir una posición política en contenido de normas de Derecho”. Así, como prosigue la STC 48/2003, se “justifica la existencia de un régimen normativo también propio, habida cuenta de la especificidad de esas funciones” (FJ 6). De ahí la regulación propia de los partidos políticos previamente expuesta. Justifica esta STC (FJ 14) que “la maduración constitucional […] ha permitido que la nueva Ley de partidos desarrolle en mayor detalle las cuestiones del régimen general de los partidos políticos referidas a su creación, organización, estructura y funcionamiento”. 

Respecto a la libertad de creación de partidos políticos, de nuevo la STC 48/2003 aclara que “el principio constitucional de libre creación de partidos políticos veda, pues, cualquier injerencia de las autoridades administrativas que lo menoscabe o elimine”, sin que la adquisición de personalidad jurídica con la inscripción en el Registro contemplada en el artículo 3 de la Ley Orgánica 6/2002 vulnere tal principio, pues no implica tal injerencia, y el control administrativo es reglado y formal, no material. Añade la STC 5/2004 que “en ese trámite sólo es factible acreditar la concurrencia de una efectiva voluntad de constitución de un partido político y el cumplimiento de los requisitos de capacidad para constituirlo y de adopción de una estructura que permita un funcionamiento democrático”, aunque el control sobre el cumplimiento de estos requisitos debe ser a posteriori. 

Sobre estos requisitos de estructura interna y funcionamiento democráticos, además de lo anticipado por la antes citada STC 10/1983, la STC 56/1995 precisa lo siguiente en su fundamento jurídico 3:

“La exigencia constitucional de organización y funcionamiento democráticos no sólo encierra una carga impuesta a los partidos, sino que al mismo tiempo se traduce en un derecho o un conjunto de derechos subjetivos y de facultades atribuidos a los afiliados respecto o frente al propio partido, tendentes a asegurar su participación en la toma de las decisiones y en el control del funcionamiento interno de los mismos.”

De ahí la regulación contenida en la Ley Orgánica de Partidos Políticos, en particular en su artículo 8. Y es que los derechos subjetivos referidos son de configuración legal, añadiendo así esta STC 56/1995 que “el precepto constitucional que consagra de modo genérico el principio de democracia interna admite muy diversas concreciones, ya que los modelos de organización partidista democrática que caben dentro del mencionado principio constitucional son muy diversos”, por lo que “la concreción del legislador resulta, por tanto, absolutamente necesaria y en la realización de esta tarea goza, como queda dicho, de un amplio margen de libertad de configuración”, respetando en todo caso los derechos de libre creación y de autoorganización del partido, además de los derechos de no afiliación y de participación democrática interna de los afiliados. Todo ello integra el contenido esencial de esta variante del derecho fundamental de asociación y como tal es susceptible de amparo constitucional. Fuera de este contenido quedan los derechos estrictamente estatutarios, que tienen las garantías jurisdiccionales ordinarias (así SSTC 185/1993 o 96/1994).

En cuanto a la actividad regulada en el artículo 9 y las vulneraciones que pueden acarrear la suspensión y disolución de un partido político, a partir de lo establecido en esta Ley Orgánica aclara de nuevo la STC 48/2003 que “la Ley contempla como causas de ilegalización, precisamente, "conductas", es decir, supuestos de actuación de partidos políticos que vulneran con su actividad, y no con los fines últimos recogidos en sus programas”, pues nuestro modelo no es propio de una democracia militante. Por ello, “cualquier proyecto es compatible con la Constitución, siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales”. Observa además esta STC que las causas de ilegalización de esta Ley no duplican las del tipo penal, pues “no se aprecia la concurrencia de un verdadero carácter de pena en la medida de disolución. Antes que a un fin propiamente retributivo, las causas de ilegalización y disolución previstas en la Ley responden a una finalidad de garantía”. 

Sobre la interpretación de las causas de ilegalización de un partido político, mención aparte merece la STC 138/2012, siguiendo su fundamento jurídico 15:

“En relación con las mismas este Tribunal Constitucional a la vista de la experiencia acumulada frente a las tentativas de eludir la ilegalización judicialmente decidida, quiere llamar la atención sobre algunas conductas que, por su manifiesto contraste con el principio democrático y el pluralismo político (art. 1 CE), pueden conducir a la ilegalización de una determinada formación política.

Así ocurre con las expresiones de equiparación de la violencia terrorista con la coacción legítima que en un Estado de Derecho se reserva a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado cuando persiguen, detienen y ponen a disposición judicial a los responsables de los delitos de terrorismo; y a los Jueces y Tribunales cuando les condenan en un proceso justo y con todas las garantías. […]

De igual modo, y por idénticas razones, también implica una justificación implícita del terrorismo, que no puede asumirse en democracia, todo intento de colocar en el mismo plano el sufrimiento infligido a las víctimas de la violencia terrorista y el eventual efecto aflictivo asociado al cumplimiento de la pena impuesta precisamente por la responsabilidad en que incurrieron quienes, recurriendo o justificando el terror, con su comportamiento causaron graves daños no sólo a las víctimas sino a la esencia misma de una sociedad democrática.

Idéntica calificación han de merecer las actuaciones tendentes a otorgar al terrorismo una legitimación, especialmente si la misma está proyectada a su justificación como medio necesario para alcanzar o avanzar en la consecución de objetivos políticos o cuando se utiliza la situación latente del terrorismo como chantaje para la consecución de objetivos políticos de una organización terrorista por las vías de la presión política y social al margen de los cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y minimizando su significado y la violación de derechos fundamentales que comporta.

La misma significación habrá que dar al ensalzamiento de los autores de acciones terroristas, o su presentación como víctimas o héroes, teniendo especial alcance cuando tales conductas se realicen por quienes, estando en puestos institucionales, las autorizan o toleran, así como la realización de actos públicos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus familiares. […]

También ha de entenderse que la actividad de un partido político vulnera los principios democráticos y legitima la violencia terrorista cuando, con manifiesto desprecio del orden constitucional, supedita su rechazo a la consecución negociada de objetivos políticos que sólo pueden alcanzarse en un Estado de Derecho mediante la utilización de procedimientos democráticos. Por ello son conductas que entran en la misma órbita de consideraciones, la incitación al incumplimiento de leyes democráticamente aprobadas, con la específica finalidad de favorecer las actividades de las organizaciones terroristas, en lugar de promover su derogación o modificación por cauces legales, así como cualquier tipo de actuación que contribuya al sostenimiento económico de una organización terrorista.”

Sin embargo, añade esta STC, con cita de la STC 68/2005, que “la negativa a condenar expresamente el terrorismo no es […] indicio bastante para acreditar per se una voluntad defraudatoria como la contemplada por el art. 44.4 LOREG”. Así, numerosa jurisprudencia constitucional se detiene también en la interpretación conforme con la Constitución de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en cuanto a los requisitos que en los procesos electorales deben cumplir los partidos políticos. En concreto, cabe citar al respecto la STC 85/2003, con continuidad en posteriores SSTC, sobre la proclamación de candidaturas electorales instrumentalizadas al servicio de la continuidad material de partidos políticos disueltos, en aplicación del artículo 44.4 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, modificado por Ley Orgánica 3/2011. Precisó esta STC en su fundamento jurídico 29 lo siguiente:

“La vinculación con el partido disuelto es, desde luego, un dato relevante, pero sólo si concurre de manera significativa en una agrupación o si, ya en términos cualitativos, se predica de quien probadamente ha desempeñado en el partido disuelto una posición especialmente relevante […] En otro caso, la sola presencia de un candidato afectado por esa vinculación, ni supone indicio bastante, a falta de otras circunstancias, para apreciar la concertación defraudatoria, ni puede perjudicar el derecho de quienes con él participan de consuno en un proceso electoral. Tal perjuicio sólo puede justificarse, en términos constitucionales que pasan por un ponderado juicio de proporcionalidad entre el fin perseguido y el derecho sacrificado como medio, si se acredita una voluntad cierta de desnaturalización de las agrupaciones electorales mediante su conversión en elementos constitutivos de un partido de facto que dé continuidad a otro disuelto.”

Destaca esta interpretación por exigir la ponderación entre el derecho fundamental de participación política, ejercido en este caso a través del partido político concurrente a las elecciones, y los límites a su actividad, partiendo de la Ley Orgánica de Partidos Políticos y concretados en este caso en el citado artículo 44.4 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. En el mismo sentido, precisa la STC 68/2005 que “la constancia de la intención de defraudar no es, sin embargo, suficiente para tener por cierta la continuidad predicada entre los partidos disueltos y la agrupación actora”, sino que es preciso “que de la prueba obrante en las actuaciones se desprenda también que esa intención ha llegado a materializarse”, exigiendo en la STC 62/2011 la concurrencia de varias similitudes sustanciales para acreditar la continuidad entre un partido judicialmente disuelto y un partido político no ilegalizado. 

Comentario realizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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