Constitución española

Introducción 

Loewenstein decía que “el gobierno de crisis significa la sustitución temporal de la técnica que distribuye el poder entre varios detentadores dotados de mutuos controles por la concentración consciente del poder en manos del detentador gubernamental, así como la suspensión de los normales controles interorgánicos de la asamblea frente al ejecutivo durante la duración del período de excepción [...]”.

No es infrecuente que se den situaciones que puedan poner en peligro la convivencia pacífica y la normalidad constitucional, y la crisis del COVID-19 que asoló al mundo en el año 2020 lo corrobora. Para garantizar la pervivencia del mismo es necesario que el derecho prevea los mecanismos necesarios para poder hacer frente a estas situaciones de anormalidad democrática, y cuyo único fin es solo restablecer el orden público democrático. Y es que, para que un Estado de Derecho se precie de serlo ha de contemplar no sólo el funcionamiento de las instituciones en situaciones de normalidad, sino que ha también de prever, en la medida de lo posible, las situaciones de crisis o anormalidad. Y lo hace a través del llamado "derecho de excepción", que se resume en la previsión de dos medidas: la suspensión de derechos y libertades, por una parte, y, por otra, la alteración del equilibrio de poderes Ejecutivo-Legislativo. En cualquier caso, debemos remarcar que las medidas de suspensión de derechos tienen un carácter excepcional y temporal. 

Siguiendo a la doctrina con autores como Cruz Villalón, el “derecho de excepción” puede ser explicado como una «garantía diacrónica del orden público configurado por la Constitución para supuestos de crisis constitucional que superan la capacidad normativa de la Constitución. Esta incapacidad, sin embargo, y es aquí donde comienza el problema, no resulta exclusivamente de lo excepcional de una situación todavía no precisada en cuanto a su contenido, sino de la combinación de esta última con el contenido específico de la Constitución. Porque la Constitución [...] es un proyecto de organización de un poder político que se quiere a sí mismo limitado [...]».

El «derecho excepcional» o «derecho de excepción», por lo tanto, recibe esta denominación porque nace para resolver situaciones excepcionales para las que el Derecho común u ordinario no tiene una respuesta adecuada. Como señala Alzaga Villaamil, el derecho de excepción se prevé para que la fuerza del derecho se imponga al derecho de la fuerza.

El derecho excepcional se caracteriza porque, tal y como señala la doctrina, es un derecho que contempla garantías de la separación de poderes constitucionales y de la protección de los derechos de las personas, pues aún cuando es incuestionable que el poder ejecutivo se ve fortalecido ante la necesidad de intervención para defender el Estado hay que garantizar que no se produzca abuso de poder y la consiguiente desestabilización del sistema de poderes y vulneración de derechos y libertades. En este sentido debemos traer a colación el art. 16 de la Declaración de los Derecho del Hombre y de Ciudadano de 1789, donde ya se dejaba entre ver esta idea: “toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución”. 

En nuestro ordenamiento jurídico, la suspensión de los derechos y libertades se encuentra regulada en el artículo 55 y se ubica en el quinto y último capítulo del Título I de la Constitución, que lleva por rúbrica, precisamente, "De los derechos y deberes fundamentales". 

La sistemática de nuestra Constitución es, en este punto, muy correcta, dado que nada resulta más acertado que, después de reconocerse por el texto constitucional unos derechos y libertades, y después de articular un sistema de garantías que aseguren su eficacia, contemplar las situaciones extraordinarias que permitirían, excepcionalmente, que los derechos y libertades constitucionalmente garantizados pudieran ser suspendidos. 

Por lo que se refiere a la regulación de las normas del derecho de excepción en el derecho comparado y en el derecho histórico, debemos señalar que, prescindiendo de lejanos antecedentes, tales como la dictadura comisoria del Derecho romano -magistratura excepcional creada para el restablecimiento del orden público tras acontecimientos que lo hubieran quebrantado- el origen del derecho de excepción hay que buscarlo en el Estado liberal. Para algunos autores, como Gómez Sánchez, esta institución tiene su origen en Inglaterra en la figura de la martial law. Para otros autores, invocando principios tales como el de legítima defensa, la cláusula rebus sic stantibus o el principio de pacta sunt servanda, los primeros constitucionalistas franceses -que consiguieron consagrar el reconocimiento de una serie de derechos de los ciudadanos- justificaron la necesidad de adoptar medidas de defensa extraordinaria de la Constitución, puesta en peligro por la continua acción revolucionaria. En este momento, se relacionaba el problema de la seguridad ciudadana o del orden público con el ejercicio de los derechos y libertades, justificándose en el mantenimiento del orden público la suspensión de las garantías constitucionales de tales derechos y libertades. Así, en Francia, tras la revolución, el derecho de excepción se incorporó a través de la institución de Etat de siège y se extendió a otros países europeos. 

Ya en un segundo momento, a partir de 1848, la situación social exigió la constitucionalización de las medidas excepcionales, que, como Carl Schmitt puso de relieve, suponen una prima de poder incalculable, la presunción de legalidad de los actos del poder público y una grave limitación del ejercicio de los derechos y libertades. Y es que, como señaló el autor alemán “soberano es quien decide sobre el estado de excepción”.

Las Constituciones históricas españolas no contuvieron mención alguna de las situaciones de crisis que justifican la suspensión de garantías constitucionales. Dicha suspensión de garantías vino a ser regulada por las llamadas leyes de "orden público" (de 1870, de 1933 y de 1959). La situación dio un giro con la Constitución de 1978, que, en línea con las Constituciones más modernas, hace referencia a una diversidad de situaciones excepcionales, que permiten, como medidas también excepcionales, la máxima limitación de derechos y libertades, esto es, la suspensión de su ejercicio.  A estas situaciones excepcionales o estados de emergencia hace referencia el artículo 116 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Y a la suspensión de derechos y libertades en las situaciones excepcionales reguladas en las citadas normas se refiere el artículo 55 de la Constitución, que ahora comentamos, y que contempla la suspensión de derechos de dos formas: como suspensión de carácter general y como suspensión individualizada. Para el estudio detenido de las situaciones de excepción (naturaleza, alcance, requisitos de su declaración, control, etc.) nos remitimos al comentario del artículo 116 y nos ceñimos, en el presente, al estudio de la regulación de la suspensión de derechos y sus efectos.

Por lo que se refiere a la regulación de la suspensión de los derechos en el derecho comparado, por ejemplo, el artículo 16 de la Constitución Francesa, habilita al Jefe del Estado a adoptar en supuestos graves de crisis interna o externa medidas excepcionales, aunque que no se precisan. Los artículos 87 a) y 91 de la Ley Fundamental de Bonn también prevén medidas para hacer frente a situaciones excepcionales. Más se parece a nuestro artículo 55 el artículo 19 de la Constitución portuguesa de 1976, el cual en su primer apartado recoge que “los órganos de soberanía no podrán suspender conjunta ni separadamente el ejercicio de los derechos, libertades y garantías, salvo en caso de estado de Sitio, o de Excepción, declarado de la forma prevista en la Constitución”. En sentido similar también se pronuncia el artículo 103 de la Constitución del Reino de los Países Bajos. 

El derecho de excepción también se encuentra regulado en varios textos internacionales, por ejemplo, en el artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.

Antes de pasar a estudiar las dos formas de suspensión de derechos y libertades contempladas en nuestra Constitución, debemos hacer referencia a las características fundamentales que el derecho de excepción posee en nuestro ordenamiento jurídico.

1º Por lo que se refiere a su contenido, este se concreta, como hemos dicho, en la limitación o suspensión del ejercicio de determinados derechos fundamentales que vienen expresamente mencionados en el propio texto constitucional (en concreto, de libertades públicas) y en la modificación del esquema habitual de distribución de funciones entre los poderes del Estado. Esta modificación se traduce en un aumento de las facultades del Poder Ejecutivo, en especial de los denominados poderes de policía. Pero este aumento lleva aparejado que las facultades del parlamento sobre el gobierno en ningún caso desaparezcan debiéndose adecuar a las circunstancias. Así, por ejemplo, se prohíbe la disolución del Congreso durante la vigencia de dicha situación. Asimismo, se establece que si se declara alguno de los estados excepcionales cuando las Cámaras no estuvieran en período de sesiones, éstas quedan automáticamente convocadas. También se prevé que en el caso de que se agotara el mandato del Congreso durante la vigencia de un estado de alarma, excepción o sitio, la Diputación Permanente debe asumir sus competencias. Se trata, en definitiva, y como el propio art. 116.5 de la CE establece en uno de sus incisos, de garantizar que el funcionamiento de las Cámaras, “así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”. 

2º El derecho de excepción debe ser estrictamente transitorio. 

3º La finalidad del derecho de excepción ha de consistir exclusivamente en la superación de la crisis que lo justifica de cara a la vuelta a la situación de normalidad. 

4º El uso de los poderes excepcionales ha de ser proporcional, es decir, debe adecuarse a la naturaleza e intensidad de la crisis que ha de enfrentar. 

5º El derecho de excepción, como todo derecho extraordinario y limitativo de derechos, ha de ser interpretado siempre de manera restrictiva. Esto ha sido confirmado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los casos Lawless e Irlanda c. Reino Unido. 

Por último, debemos señalar que en el caso de que se declare alguna de las situaciones previstas en el art. 55 de la CE existe la obligación de ponerlo en conocimiento del Secretariado General del Consejo de Europa (art. 15.3 del CEDH).

La suspensión general de derechos y libertades

A ella se refiere el apartado 1 del artículo 55. Es la suspensión de derechos en el sentido más clásico y la problemática que presenta se resume en tres cuestiones: supuestos de hecho que la hacen posible, derechos y libertades que pueden ser suspendidos y efectos de dicha suspensión. A estas tres cuestiones nos referimos seguidamente.

1. Supuestos en que procede la suspensión.

La suspensión de derechos, como se ha anticipado, es una cuestión que está estrechamente relacionada con la declaración de las situaciones excepcionales, que procede, a tenor del artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, "cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades". Las situaciones excepcionales en las que se permite la suspensión de derechos y libertades son, para nuestra Constitución, el estado de excepción y el estado de sitio, puesto que, en el estado de alarma, regulado también en la citada Ley Orgánica como situación excepcional, no se hace posible tal suspensión de derechos. Esto ha sido confirmado por nuestro Tribunal Constitucional en la sentencias 148/2021, de 14 julio, donde  se señaló que “la declaración de un estado de alarma no consiente la suspensión de ninguno de los derechos de tal rango (que sí cabe para determinados derechos en el supuesto de proclamación del estado de excepción o el de sitio, conforme a los arts. 55.1 y 116.3 y 4 CE), pero sí “la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones” a su ejercicio (STC 83/2016, FJ 8), que habrán de atemperarse a lo prescrito en la LOAES y a las demás exigencias que la Constitución impone. En otras palabras, todos estos derechos siguen vigentes [durante lo estados de alarma], y no quedan desplazados por la ordenación singular que dispone al efecto la LOAES (arts. 16 a 23, 26 y 32.3, sobre todo), por lo que no es precisa la previa autorización de la representación popular, que sin embargo sí es obligada para su prórroga. Todo ello, sin perjuicio de que esta misma Ley Orgánica, por remisión de la Constitución, atribuya al poder público durante este estado de “menor intensidad” (STC 83/2016, FJ 9), potestades extraordinarias que pueden deparar la constricción temporal de determinados derechos fundamentales, con modificación, por tanto, de su régimen jurídico ordinario” (STC 148/2021, de 14 julio, FJ 3).

El estado de excepción podrá declararse "cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad o cualquier otro aspecto del orden público resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para establecerlo y mantenerlo" (artículo 2 de la Ley Orgánica 4/1981). El de sitio, "cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios" (artículo 32 de la misma Ley).

Precisamente, el contenido esencial de ambas situaciones es la suspensión de determinados derechos y libertades, sobre la base de dejar mayor libertad de actuación al Ejecutivo para posibilitarle el restablecimiento del orden público alterado.

2. Derechos y libertades que pueden ser suspendidos. 

La Constitución prevé la posibilidad de suspender los siguientes derechos y libertades:

- El derecho a la libertad y seguridad personales (art. 17). Declarado el estado de excepción, podrá procederse a la detención de cualquier persona siempre que existan fundadas sospechas de que esa persona vaya a provocar alteraciones del orden público, durante un plazo máximo de diez días, debiéndose comunicar en el plazo de veinticuatro horas dicha detención al juez, quien podrá requerir en cualquier momento información sobre la situación del detenido. No afecta al procedimiento de habeas corpus, con lo cual, toda persona detenida ilegalmente podrá ser de inmediato puesta en libertad. En el estado de sitio, se prevé también la posibilidad de suspender las garantías jurídicas del detenido (asistencia letrada, derecho a ser informado de la acusación...) previstas en el artículo 17.3.

- El derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2), pudiendo la autoridad gubernativa -con inmediata comunicación al juez competente- ordenar y disponer inspecciones y registros domiciliarios si lo considera necesario para el mantenimiento del orden público.

- El derecho al secreto de las comunicaciones, en especial de las postales, telegráficas y telefónicas (art. 18.3), con las mismas cautelas de comunicación inmediata a la autoridad judicial y siempre que la intervención de las comunicaciones fuese necesaria para el esclarecimiento de hechos delictivos o el mantenimiento del orden público.

- La libertad de circulación y residencia (art. 19). Puede prohibirse la circulación de personas y vehículos, así como delimitarse zonas de protección y seguridad, e incluso exigir la comunicación de todo desplazamiento u obligar a una persona a desplazarse fuera de su lugar de residencia. Para la adopción de tales medidas, la autoridad gubernativa deberá tener motivos fundados en razón de la peligrosidad.

- Los derechos a la libertad de expresión, a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica (art. 20.1 a) y d) y el secuestro de las publicaciones, grabaciones u otro medio de información 20.5). La adopción de estas medidas -se advierte expresamente en la Ley Orgánica 4/1981- no podrá llevar aparejada ningún tipo de censura previa.

- Los derechos de reunión y manifestación (art. 21), pudiendo la autoridad gubernativa someter reuniones y manifestaciones a la exigencia de autorización previa, prohibir su celebración o proceder a la disolución de las mismas.  Expresamente quedan excluidas las realizadas por partidos políticos, sindicatos u organizaciones empresariales en cumplimiento de los fines previstos en los artículos 6 y 7 de la Constitución. 

- Los derechos de huelga y a la adopción de medidas de conflicto colectivo (arts. 28.2 y 37.2), facultando la ley a la autoridad gubernativa para decretar la prohibición de los mismos.

La declaración de los estados de emergencia (excepción o sitio, porque, insistimos, en el estado de alarma no tiene lugar ninguna suspensión de derechos, solo cabe la limitación de los mismos como ha señalado el Tribunal Constitucional en sentencias como SSTC 148/2021 o la 183/2021) no supone, obviamente, la necesidad de suspender todos los derechos enumerados por el artículo 55. 1; pueden ser únicamente uno o unos pocos los derechos afectados. 

Por otro lado, la suspensión del derecho o derechos afectados habrá de hacerse de forma expresa y el principio de proporcionalidad obliga a que el acto que declare el estado correspondiente determine qué garantías es necesario suspender para el necesario restablecimiento del orden público. En este sentido ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 148/2021, 14 de julio que “sobre el principio constitucional de proporcionalidad, y su proyección en el ámbito de derechos fundamentales, existe una muy reiterada doctrina constitucional. Basta ahora recordar que el examen jurisdiccional de dicho principio se articula en tres pasos sucesivos. Habrá de apreciar, en primer lugar, si la medida enjuiciada aparece como idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; si resulta, además, necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja; y si, superados estos dos escrutinios, la afectación del derecho se muestra, en fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido [por todas, SSTC 8/2015, de 22 de enero, FJ 4; 49/2018, de 10 de mayo, FJ 7 d); 64/2019, de 9 de mayo, FJ 5, y 99/2019, de 18 de julio, FFJJ 6, 8 y 9]” (STC 148/2021, 14 de julio, FJ3).

Además, debemos señalar que la Ley Orgánica 4/1981, al desarrollar el artículo 55.1 de la Constitución y referirse a la suspensión de derechos y libertades, consciente de la anormalidad de tal situación, la rodea de determinadas garantías que suponen, al fin y al cabo, una serie de límites a los poderes del Ejecutivo. Porque el restablecimiento del orden público o del normal funcionamiento de las instituciones del Estado requiere dotar al Gobierno de facultades que van mucho más allá de sus facultades ordinarias, pero no de poderes absolutos.             En relación con esta cuestión, se planteó en sede doctrinal si la declaración de los estados de excepción podía ser objeto de control constitucional. La respuesta a esta pregunta la dio el Tribunal Constitucional en el ATC 7/2012, donde se admitió que estos acuerdos tienen valor de ley y, por tanto, son susceptibles de control constitucional, a través del recurso de inconstitucionalidad. Esta jurisprudencia ha sido confirmada posteriormente, en sentencias como la 83/2016, la 89/2019 o la 148/2021. Donde el TC ha venido a afirmar que “los actos, gubernamentales o parlamentarios, de declaración o autorización de unos u otros estados de emergencia o de su prórroga (art. 116 CE) pueden contener “excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” (STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 9), de manera que “si la Constitución y el ordenamiento habilitan a determinados actos, decisiones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la aplicación de las leyes, no es de dudar que tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese genérico 'rango' o 'valor' de ley” (ATC 7/2012, de 13 de enero, FJ 3). Doctrina jurisprudencial reiterada en las (SSTC 148/2021, de 14 de julio, FJ2 y 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2).

3. Efectos de la suspensión. 

Con independencia de que cada una de las situaciones de excepción traiga consigo unos determinados efectos, derivados de sus propias características, lo cierto es que si no la Constitución, sí la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio ha previsto unos genéricos:

- La suspensión de derechos y libertades-y demás medidas extraordinarias- tendrán que estar orientadas al restablecimiento de la normalidad constitucional. 

- La suspensión habrá de durar el tiempo mínimo indispensable para dicho restablecimiento de la normalidad constitucional.

- Como medida excepcional, la suspensión de derechos habrá de realizarse de forma proporcionada a las circunstancias, de modo que en ningún caso será legítima si es desproporcionada a la alteración del orden público producida.

- En fin, todos los actos de la autoridad gubernativa adoptados durante la vigencia de la suspensión de derechos son impugnables en vía jurisdiccional (art. 3.1), con la consiguiente contrapartida para el ciudadano del derecho a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios sufridos en su persona o en sus bienes (art. 3.2).

Es importante destacar este último punto pues queda claro que, aunque se produzcan cualquiera de los estados excepcionales contemplados, se mantienen vigente el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE.

Hasta la fecha, nunca se ha hecho uso de los estados de excepción y sitio ni, por consiguiente, se ha producido formalmente una suspensión colectiva de derechos. En cuanto al estado de alarma ha sido declarado en varias ocasiones.

El primer supuesto de aplicación de la normativa de los estados excepcionales en España tuvo lugar con la declaración del estado de alarma por RD 1673/2010 de 4 de diciembre, prorrogado con autorización del Congreso de los Diputados, en su sesión de 16 de diciembre, por RD 1717/2010 de 17 de diciembre, con el fin de afrontar la situación de paralización del servicio público esencial del transporte aéreo. En relación con la prórroga autorizada por el Congreso de los Diputados, el Tribunal Constitucional se pronunció al respecto en el ATC 7/2012, de 13 de enero de 2012. En virtud de lo dispuesto en los artículos 9.1 y 12.2 de la Ley Orgánica 4/1981 en relación con el artículo 44 de la Ley 48/1960, de 21 de julio sobre Navegación Aérea, todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasaron a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.1 de la citada Ley Orgánica y en consecuencia, quedaron sometidos a las órdenes directas de las autoridades designadas (el Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire y las autoridades militares que éste, a su vez, designe), y a las leyes penales y disciplinarias militares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.5 de la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Militar. Como consecuencia de la declaración del estado de alarma se produjeron una serie de recursos contencioso-administrativos impugnando el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre. El Tribunal Supremo inadmitió tales recursos y la parte actora interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Así, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica del estado de alarma y su alcance en la STC 83/2016, de 28 de abril de 2016 (FJ 7 y 8).

Un segundo caso tuvo lugar en el contexto de grave crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Así, en esta segunda ocasión, el estado de alarma fue declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. El Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, modificó el anterior. Este estado de alarma fue prorrogado por los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo; 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril. Y dichas prórrogas fueron autorizadas por el Congreso de los Diputados.

            En el contexto de grave crisis sanitaria, el estado de alarma se volvió a declarar en dos ocasiones más, por el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, que se aplicó solo a ciertos municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid; y por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, cuya prórroga, hasta el 9 de mayo de 2021, fue autorizada por el Congreso de los Diputados.  

Tanto la declaración de los dos estados de alarma que afectaron a todo el territorio nacional, como las prórrogas concedidas a los mismos, fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional dando lugar a dos sentencias que hemos ido mencionando, a saber, la 148/2021, de 14 de julio y la 183/2021, de 27 de octubre. 

Por último, tendríamos que mencionar la STC 168/2021, de 5 octubre. En esta sentencia se resuelve un recurso de amparo interpuesto por varios Diputados respecto de las resoluciones de la Mesa del Congreso de los Diputados acordando la suspensión del cómputo de los plazos reglamentarios desde la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que fue declarado el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

La suspensión individual de derechos y libertades

El apartado 2 del artículo 55 contempla la posibilidad de que, sin necesidad de proceder a la declaración de los estados de excepción o sitio, se suspendan ciertos derechos y libertades "para personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas". El deseo de limitar las restricciones en el ejercicio de sus derechos a quienes con sus acciones pongan en peligro los derechos fundamentales de las demás personas, evitando la generalización de tales restricciones es lo que justifica la suspensión individual de derechos prevista en el precepto citado.

Se trata, pues, de un precepto singular, cuya constitucionalización ha sido muchas veces puesta en cuestión por la doctrina, pero dictado con la clara intención de luchar contra la lacra del terrorismo en nuestro país. Como señala Díez-Picazo Giménez, a diferencia de la suspensión colectiva de derechos, la individual ha sido permanentemente utilizada desde la entrada en vigor de la Constitución. Ello se debe, como es notorio, a que el fenómeno terrorista se prolongó durante mucho tiempo. Siempre ha habido, así, “legislación antiterrorista”, sobre la que se ha pronunciado en diversas ocasiones el Tribunal Constitucional (STC 25/1981, 199/1987 y 71/1994).

El desarrollo legislativo del precepto constitucional, ya de por sí polémico, ha venido determinado por los acontecimientos políticos, lo que ha dado lugar a una dispersa y fragmentaria "legislación antiterrorista", que se inició ya en el año 1978, con la Ley 56/1978, de 4 de diciembre, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos organizados y armados y, pasando por las Leyes Orgánicas 11/1980 (que fue objeto de la STC 25/1981 de 14 julio que desestimó por falta de legitimación activa del Parlamento Vasco, el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por éste) y 2/1981 (la famosa "Ley de defensa de la democracia"), desembocó en la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas. El último eslabón de la cadena, muy reciente, ha sido la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales.

También interesa destacar que al amparo de este apartado se aprobó la LO 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que introdujo el art. 520 bis y dio nueva redacción a los arts. 553 y 579, entre otros.

Finalmente, la legislación penal ordinaria ha acabado por integrar en su texto, junto al régimen común, éste de excepción.  

 Del descrito complejo normativo, dentro del cual la suspensión de derechos no es más que una de las medidas previstas, destacamos únicamente, para lo que aquí interesa, algunos datos:

-El ámbito de aplicación de la "legislación terrorista" es, por lo que se refiere a las personas afectadas, las "integradas en bandas armadas o relacionadas con actividades terroristas o rebeldes" que hayan sido autores, cómplices o encubridores de una serie de acciones delictuales. Y por lo que respecta a los delitos, sin ánimo exhaustivo, podemos señalar los delitos contra la vida y la integridad física, las detenciones ilegales bajo rescate, coacciones, amenazas, extorsiones, delitos contra la seguridad exterior del Estado, atentados contra la autoridad, sus agentes, funcionarios, asaltos a establecimientos militares... y otros delitos que la legislación penal califique como terroristas.

Los derechos y garantías cuyo ejercicio puede ser individualmente suspendido son, a tenor del texto constitucional:

- La garantía de la duración máxima de setenta y dos horas de la detención preventiva (art. 17.2)

- La inviolabilidad del domicilio y, por consiguiente, la garantía de resolución judicial para efectuar en él entradas o registros (art. 18.2)

- El secreto de las comunicaciones (art. 18.3)

La legislación de desarrollo, a la suspensión de estos derechos y libertades añadió la privación de otras garantías:

- Clausura de los medios de difusión, lo que supone afectar la libertad de prensa (art. 20)

- Suspensión de cargo público y privación del derecho de sufragio pasivo (art. 23.2)

- Declaración de ilegalidad y disolución de partidos políticos y asociaciones, frente a la libertad de asociación (art. 22)

Sobre estas cuestiones, reguladas al margen del texto constitucional, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en una sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, declarando la nulidad de la clausura de medios de comunicación por considerarla un atentado desproporcionado a la libertad de expresión, pero sin pronunciarse expresamente sobre las restantes privaciones de derechos "extra constitutionem".

En fin, el artículo 55.2 de la Constitución contiene algunas cautelas en relación con la adopción de medidas de suspensión individual de derechos y libertades: “la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario”, que se ha concretado en un deber de información al Congreso de los Diputados y al Senado. La utilización injustificada y abusiva de estas medidas, a tenor del último inciso del artículo 55.2,  puede dar lugar a responsabilidad -penal según el texto constitucional, también civil según la legislación de desarrollo- como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes; lo cual es lógico, si se tiene en cuenta que la suspensión de derechos y libertades es una medida cuya adopción,  según venimos diciendo, ha de ser muy excepcional, y que sólo se justifica en casos también excepcionales. 

Para cerrar este comentario, una reflexión final en relación con ello: no deja de resultar sorprendente -o si se quiere, un tanto anómalo- el que la Constitución contemple en su texto unas medidas que, si bien encuentran su justificación en la lucha contra un mal terrible como es el terrorismo en nuestro país, responden a circunstancias extraordinarias y, por tanto, temporales. La constitucionalización de tales medidas dota de estabilidad y permanencia a un instituto que, por su propia naturaleza, ha de ver limitadas su aplicación y vigencia. En cualquier caso, tampoco ello debe ser considerado con absoluta extrañeza, porque situaciones semejantes se encuentran en el Derecho Comparado (en la Ley Fundamental de Bonn, por ejemplo), y numerosas democracias se han planteado el hacer frente al problema del terrorismo con normativas específicas, de diverso rango, pero cuyo denominador común es la limitación, restricción o privación de derechos y libertades. Quizá el ejemplo más paradigmático sea la Patriotic Act de Estados Unidos aprobada en el año 2001 como consecuencia de los ataques terroristas sufridos contra las Torres Gemelas el 11 de septiembre de ese mismo año. En todo caso, en la actualidad, el enfoque de la excepción a situaciones terroristas ya ha perdido el carácter local para convertirse en un problema de naturaleza global.

Comentario realizado por

Isabel María Abellán Matesanz. Letrada de las Cortes Generales. 2003

Actualizado por

Sara Sieira Mucientes. Letrado de Cortes Generales. 2011
Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. 2016
Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026

Bibliografía

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