Comentario
Artículo 54
Antecedentes históricos y derecho comparado
La institución del Defensor del Pueblo no tiene precedentes en nuestra historia constitucional, si bien algunos autores citan como precedentes, naturalmente no constitucionales, algunas instituciones históricas conceptualmente más o menos próximas a esta institución, como el Justicia Mayor de Aragón o el Sahid Al Mazalim de la España musulmana. Lo cierto es, sin embargo, que el primer ombudsman español nace con este artículo de la Constitución.
La figura del ombudsman, es decir, una institución encargada de la supervisión de la actuación administrativa, a la que los ciudadanos pueden dirigirse, sin formalidad alguna, para denunciar los casos de "mala administración" que les afecten, tiene su origen en la Constitución sueca de 1809. De ahí, se extiende a Finlandia (1919), Noruega (1952) y Dinamarca (1954). La Constitución de la República Federal de Alemania la recoge en su artículo 45 b).
A partir de la segunda mitad del siglo XX la institución se implanta en muchos estados, regiones y sectores con tal profusión que se ha podido hablar de "ombudsmanía". Al acabar el siglo tenían ombudsman más de 90 estados y, además, había buen número de ellos de carácter sectorial (para las lenguas, para la discriminación de género, para la justicia, los consumidores, el ejército, etc.) y de ámbito inferior al estatal.
Elaboración y desarrollo normativo
El establecimiento de esta institución aparecía ya en el anteproyecto de Constitución. La ponencia constitucional redactó el correspondiente artículo (el 49 de aquel texto) con un contenido similar al que definitivamente le dio la Comisión Mixta Congreso-Senado. En el Congreso pasó sin apenas debate. En el Senado, algunos senadores, preocupados sin duda por lo ajena que resultaba la nueva institución a la tradición jurídico-administrativa española pretendieron precisar los límites de sus competencias con el fin de distinguir nítidamente sus funciones de las jurisdiccionales o de las del Ministerio Fiscal. Con ello se hacían eco, en alguna medida, de las objeciones surgidas en Francia con ocasión de la creación de la figura del "Mediador" que se reflejaban, significativamente, en la expresión de Roland Drago contenida en el prólogo de la obra de André Legrand "L'Ombudman scandinave": el mejor ombudsman es el Consejo de Estado. Dichas enmiendas, sin embargo, no prosperaron.
La Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, que constituye el desarrollo fundamental de este precepto, tuvo su origen en una Proposición de Ley del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, tomada en consideración el 10 de octubre de 1979, durante el segundo gobierno de Unión de Centro Democrático. Su tramitación parlamentaria puede consultarse en el correspondiente volumen de la serie de trabajos parlamentarios editada por las Cortes Generales. Fue modificada por la Ley Orgánica 2/1992, de 5 de marzo, con la finalidad básica de establecer una Comisión Mixta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo que sustituyera a las comisiones correspondientes de cada Cámara existentes hasta entonces. Posteriormente, la Ley fue modificada también por LO 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial, que en su Artículo tercero añade una nueva disposición final única a la LO 3/1981 del defensor del Pueblo, atribuyendo al Defensor las funciones del Mecanismo nacional de Prevención de la Tortura (MNP).
A propuesta del propio Defensor su Reglamento de Organización y Funcionamiento fue aprobado por las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta el 6 de abril de 1983 (BOE de 18 de abril), y modificado por sendas Resoluciones de las Mesas de 21 de abril de 1992 (BOE de 24 de abril) de 26 de septiembre de 2000 (BOE de 31 de octubre), y de 25 de enero de 2012 (BOE de 1 de marzo).
La organización y funcionamiento de la Comisión Mixta parlamentaria se llevó a cabo por Resolución de 21 de abril de 1992, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, modificada por la Resolución de 25 de mayo de 2000. La tramitación ante los Plenos de las Cámaras de los informes anuales o extraordinarios del Defensor se reguló por Resolución de la Presidencia del Congreso de 21 de abril de 1992 y por Resolución de la Presidencia del Senado, de 28 de abril de 1992.
De modo más genérico la relación del Defensor del Pueblo con las Cámaras se regula en el Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 (arts. 49, 200 y 205) y en el Reglamento del Senado de 1994 (arts. 183 y ss.).
El artículo 54 de la Constitución y la legislación citada configuran una institución de carácter marcadamente unipersonal, de designación parlamentaria, que requiere sendas mayorías de tres quintos de cada Cámara para su elección. Esta auxiliado por dos adjuntos designados por él mismo, si bien, previamente, debe obtener, para su nombramiento, la conformidad de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Defensor del Pueblo. Es elegido por un período de cinco años y no se requieren más condiciones que ser español, mayor de edad y estar en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos.
El Estatuto del Defensor del Pueblo incluye como características más significativas el no estar sujeto a mandato imperativo alguno; no recibir instrucciones de ninguna autoridad (ni siquiera de las Cortes que lo eligieron); y desempeñar sus funciones con autonomía y según su criterio. Por otra parte, es inviolable por los actos realizados en el ejercicio de su cargo, no puede ser detenido sino en caso de flagrante delito y su procesamiento se decide por el Tribunal Supremo. Paralelamente, la Ley establece un cuadro muy completo de incompatibilidades para el desempeño del cargo.
Tiene como función la garantía no jurisdiccional de los derechos de todas las personas en sus relaciones con las administraciones públicas. Para ello recibe las quejas de cualquier persona física o jurídica e investiga tanto los hechos denunciados como la correspondiente actuación administrativa, con el fin de comprobar la adecuación de ésta a lo preceptuado en la Constitución y en la legislación vigente. Puede actuar por iniciativa propia, sin haber recibido queja alguna. Además, la Constitución le otorga legitimación para plantear los recursos de inconstitucionalidad y amparo constitucional, así como instar el procedimiento de habeas corpus.
Fundamenta sus resoluciones en derecho, sugiere o recomienda a la administración investigada que reconozca y rectifique su error, si es el caso, evitando así al reclamante acudir a un proceso judicial, tan costoso como dilatorio. Sus resoluciones no son vinculantes, tienen la fuerza que les da el ser una "magistratura de opinión" como se ha dicho. Sin embargo, las autoridades o funcionarios que entorpezcan su labor pueden incurrir en un delito tipificado en el artículo 502 del Código Penal.
La primera propuesta de candidatura para desempeñar el cargo de Defensor del Pueblo fue sometida al Pleno del Congreso el 28 de junio de 1982, no alcanzándose la mayoría requerida por la Ley Orgánica 3/1981. Una nueva propuesta, con el mismo candidato, se formuló ante el Pleno del Congreso en diciembre de 1982 y en esta ocasión prosperó pasando al Pleno del Senado donde también obtuvo la mayoría de tres quintos. Esta situación de dificultad para conseguir la mayoría necesaria para el nombramiento se reproduciría posteriormente con candidatos para otros mandatos.
El nombramiento de Joaquín Ruiz-Jiménez Cortés como primer Defensor del Pueblo se publicó en el BOE de 30 de diciembre de 1982, acreditado por los Presidentes de ambas Cámaras. La designación de sus dos Adjuntos adoptó la forma de Resolución del Defensor del Pueblo. Transcurrido el período de su mandato, la vacante fue declarada por el Presidente del Congreso el 30 de diciembre de 1987.
Los sucesivos nombramientos se realizaron por procedimiento similar. Las Mesas de ambas Cámaras, por Resolución de 25 de mayo de 2002, modificaron su Resolución anterior, de 21 de abril de 1992 sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, introduciendo la práctica de la comparecencia previa de los candidatos propuestos para los cargos de Defensor y de Adjuntos.
Nada impide que el Defensor del Pueblo sea elegido para un nuevo mandato; sin embargo, esta situación no se había dado hasta la reelección de Enrique Múgica Herzog, que tuvo lugar los días 28 y 29 de junio de 2005 en los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado respectivamente. La propuesta de reelección había sido suscrita por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular. También fueron designados para un nuevo mandato los dos Adjuntos.
Respecto a los mandatos hay que señalar que en los últimos años se han producido retraso en el nombramiento del Defensor del Pueblo. Estos retrasos se han producido coincidiendo con la fragmentación de las mayorías en las Cámaras y con los cambios de legislaturas. Así, en julio de 2010 se produjo la finalización del mandato de don Enrique Múgica Herzog. La Adjunta Primera ocupó el cargo de Defensora del Pueblo en funciones hasta que doña Soledad Becerril Bustamente fue nombrada el 21 de junio de 2012. Este retraso coincide con el cambio de la IX a la X Legislatura.
Por otro lado, en julio de 2017 se produjo la finalización del mandato de doña Soledad Becerril Bustamante. A partir de dicha fecha desempeño las funciones el Adjunto Primero don Francisco Fernández Marugán hasta noviembre de 2021, cuando fue nombrado don Ángel Gabilondo Pujol. En este caso, el retraso de cuatro años coincidió con las Legislaturas XII, XIII y XIV.
Por otro lado, se debe realizar una especial referencia al Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP). Como se ha dicho, en la reforma del año 2009 se incluyó una disposición final en la Ley Orgánica mediante la cual se estableció que el Defensor ejercerá las funciones del MNP de conformidad con la Constitución, la Ley Orgánica y el Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Asimismo, mediante dicha reforma se creó un Consejo Asesor como órgano de cooperación técnica y jurídica en el ejercicio de las funciones propias del Mecanismo Nacional de Prevención, que es presidido por el Adjunto en el que el Defensor del Pueblo delegue dichas funciones. Este Consejo está regulado en los artículos 19 a 22 del Reglamento de Organización y Funcionamiento que fue modificado en 2012 precisamente para incluirlo. Las actividades del Defensor, en su condición de MNP, incluyen distintas actuaciones (visitas, propuestas e informes) en relación con lugares de privación de libertad en España, de acuerdo con el Protocolo facultativo a la Convención de las Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (OPCAT). El Defensor del Pueblo elabora un informe anual del MNP que es remitido a las Cortes y presentado ante la Comisión Mixta.
Informe anual a las Cortes Generales e informes extraordinarios
En virtud de lo establecido en el artículo 32 y siguientes de su Ley Orgánica, el Defensor está obligado a dar cuenta a las Cortes Generales de su gestión en un informe anual. Estos informes se someten a un primer debate en la Comisión Mixta de relaciones con el Defensor del Pueblo y posteriormente pasan a debatirse en los Plenos de las Cámaras. El primer informe anual, correspondiente a 1983, se presentó en mayo del año siguiente.
Desde entonces, año tras año, se han presentado los informes anuales que dan cuenta de la labor desarrollada por la institución con ocasión de las quejas recibidas, de las investigaciones iniciadas de oficio y de las actuaciones de las diversas administraciones públicas en relación con ellas. Se publican en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Sección Cortes Generales, serie A. Además, el informe se publicaba en forma de libro en una serie específica de las publicaciones de Cortes Generales añadiéndosele los debates producidos en la Comisión Mixta y en los Plenos de las Cámaras. Con posterioridad, las publicaciones pasaron a depender directamente del Defensor.
La tramitación del Informe Anual está regulada en la Resolución de las Mesas sobre la organización y funcionamiento de la Comisión Mixta. De acuerdo con la misma, el Informe Anual será sometido al examen de la Comisión Mixta, con carácter previo a su debate en los Plenos de las Cámaras. El desarrollo de la sesión en la Comisión constará de las siguientes fases: exposición general del Informe por parte del Defensor del Pueblo, intervención por tiempo máximo de diez minutos de los representantes de cada Grupo parlamentario para formular preguntas o pedir aclaraciones, y posterior contestación de éstas por parte del Defensor del Pueblo. Asimismo, la Presidencia de la Comisión, de acuerdo con la Mesa y oídos los Portavoces de los Grupos parlamentarios, podrá abrir un turno para que los miembros de la Comisión Mixta formulen escuetamente preguntas o pidan aclaraciones. La Presidencia fijará a tal efecto un número o tiempo máximo de las intervenciones. Tras la tramitación en la Comisión el Informe se somete al Pleno de las dos Cámaras. La regulación de dicho debate se encuentra, en el caso del Congreso, en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 21 de abril de 1992, sobre tramitación ante el Pleno de los informes anuales o extraordinarios del Defensor del Pueblo y, en el caso del Senado, en la Resolución de la Presidencia del Senado sobre tramitación ante el Pleno de la Cámara de los Informes del Defensor del Pueblo, de 28 de abril de 1992. La regulación es la misma en ambas Cámaras y el debate comienza con una exposición por el Defensor del Pueblo de un resumen del informe, tras cuya ausencia comenzarán las deliberaciones. A continuación intervienen, por tiempo máximo de quince minutos, un representante de cada Grupo Parlamentario para fijar su posición ante el mismo. Finalmente, con motivo de este asunto no podrán presentarse propuestas de resolución, sin perjuicio de las iniciativas reglamentarias que puedan proponerse.
Por otra parte, el Defensor realiza informes monográficos sobre la actuación de las administraciones públicas en sectores, a su juicio, especialmente sensibles. Comenzó esta práctica con el "Estudio sobre la Situación Penitenciaria en España" que data de 1987 y ha continuado hasta la actualidad. Los informes monográficos han tratado temas como el daño cerebral sobrevenido (2006), la asistencia jurídica a los extranjeros (2005), la contaminación acústica (2005), la escolarización de los alumnos de origen inmigrante (2003), las listas de espera en el Sistema Nacional de Salud (2002), la violencia escolar en la educación secundaria obligatoria (2000), la gestión de los residuos urbanos (2001), la violencia doméstica contra las mujeres (1998), trata de seres humanos en España (2012 y 2013), telecomunicaciones, demandas y necesidades de los ciudadanos (2014), situación de los españoles presos en países extranjeros (2015), el interés superior del menor (2014), situación actual de las víctimas de ETA (2016), sobre la situación de las personas con enfermedad celiaca en España (2017), la contribución de la inmigración a la economía española (2019), actuaciones ante la pandemia de covid-19 (2020), estudio sobre la migración en Canarias (2021), retos de la inclusión financiera (2024), violencia vicaria de género (2024), niñas y niños extranjeros en España solos o acompañados etc.
Por otro lado, se debe hacer una referencia al Informe sobre los abusos sexuales en el ámbito de la Iglesia católica y el papel de los poderes públicos dado que su iniciativa fue diferente a la del resto de informes. Este informe es el resultado de la encomienda que hizo el Congreso de los Diputados al Defensor del Pueblo, el 10 de marzo de 2022, a través de una proposición no de ley (PNL), presentada que decía lo siguiente: «El Congreso de los Diputados encomienda al Defensor del Pueblo, Alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos fundamentales, que proceda a constituir una Comisión independiente, presidida por él, con el encargo de elaborar un Informe sobre las denuncias por abusos sexuales en el ámbito de la Iglesia católica y el papel de los poderes públicos». El Defensor presentó el Informe a la Comisión Mixta el 15 de octubre de 2024 y en el Pleno del Congreso el 21 de noviembre.
Estos informes, tanto lo anuales como los extraordinarios pueden consultarse en su sitio web.
Resoluciones y Recursos ante el Tribunal Constitucional del Defensor
El Defensor del Pueblo también publica, de forma separada y con carácter anual, los Recursos ante el Tribunal Constitucional interpuestos en uso de la legitimación conferida por la Constitución, que pueden ser consultados igualmente en su sitio web.
Además, el Defensor del Pueblo tiene la facultad de formular recomendaciones y sugerencias a los poderes públicos con el fin de que modifiquen sus criterios de actuación o las normas cuyo cumplimiento riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales. En la publicación Recomendaciones y Sugerencias se recogen anualmente, desde 1983, este tipo de resoluciones, de carácter general, dirigidas a los poderes públicos que, también puede consultarse en su página web.
Comisionados parlamentarios autonómicos
En los Estatutos de algunas Comunidades Autónomas se crearon comisionados parlamentarios para supervisar la actuación de sus respectivas administraciones. Así, el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, la Comunidad Valenciana, Canarias, Aragón y las Illes Balears. En otros casos se introdujo la figura en el momento de la modificación de sus Estatutos (Cantabria, Extremadura y Castilla y León) y en otros, por fin se llevó a cabo por Ley de su Asamblea (Castilla-La Mancha, Navarra y La Rioja). Las respectivas denominaciones responden, con frecuencia, a su propia tradición histórico-política y a la existencia de una lengua propia: Ararteko (Pais Vasco), Diputado del Común (Canarias), Justicia de Aragón, Sindic de Greuges (Cataluña e Islas Baleares y Comunidad Valenciana), Valedor do Pobo (Galicia) o Procurador del Común (Castilla y León). En otros casos se han inclinado por añadir el adjetivo a la expresión Defensor del Pueblo, así Defensor del Pueblo Andaluz, Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha.
Sin embargo, algunos comisionados autonómicos han desaparecido en los últimos años (La Rioja, Murcia, Asturias y Castilla-La Mancha) o no se llegaron a nombrar (Baleares). En la actualidad (2025) hay comisionado autonómico en nueve comunidades autónomas que son: Galicia, Cataluña, País Vasco, Navarra, Andalucía, Canarias, Castilla-León, Aragón y la Comunidad Valenciana.
Con el fin de regular las relaciones entre estos comisionados y el Defensor del Pueblo, el Parlamento de Cataluña, las Cortes de Aragón y el Parlamento de Andalucía presentaron ante las Cortes Generales tres proposiciones de ley idénticas que el 14 de marzo de 1985 fueron tomadas en consideración (BOCG. Congreso, serie B, núms. 70, 74 y 80 respectivamente). Tras su elaboración parlamentaria se convirtieron en la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas.
El Parlamento de Cataluña impugnó la citada Ley 36/1985, lo que permitió al Tribunal Constitucional pronunciarse acerca de la distribución de competencias en la supervisión de las distintas administraciones públicas -General del Estado, autonómicas y locales- entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados Autonómicos en la STC 157/88, de 15 de septiembre. También lo hizo en la STC 142/88 de 12 de julio con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 4/1985, de 27 de junio de las Cortes de Aragón, reguladora del Justicia.
El Defensor del Pueblo Europeo
No debe concluirse esta sinopsis sin una referencia, siquiera breve, a esta institución europea creada por el Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992. Este Tratado, en su apartado dedicado a la ciudadanía europea, estableció un comisionado parlamentario otorgándole competencias para recibir quejas sobre abusos e injusticias en la actuación de las instituciones y organismos comunitarios, al que, en su versión española, denominó Defensor del Pueblo (art. 138 E).
Con ello se ponía fin a una serie de intentos de implantar un ombudsman de ámbito europeo, que habían comenzado a finales de los setenta del pasado siglo y que, hasta entonces, no habían tenido éxito.
Durante la preparación del Tratado de Maastricht, en el marco de la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Política, se plantea el asunto por parte de varias delegaciones de los Estados miembros, entre las que destaca la propuesta de la delegación española. La solución finalmente adoptada fue la creación de un ombudsman parlamentario que se ocupara, exclusivamente, de las quejas que afectaran a las actuaciones de organismos e instituciones comunitarios. La protección frente a la "mala administración" de los Estados miembros en la aplicación del Derecho comunitario, se seguiría llevando a cabo según los mecanismos previstos por la legislación interna de cada uno de ellos.
En la actualidad, el régimen jurídico del Defensor del Pueblo de la Unión Europea se contiene en los artículos 20, 24 y 228 del TFUE y en el art. 43 de la Carta de los derechos fundamentales de la UE, siendo su competencia mejorar la protección de los ciudadanos europeos en caso de mala administración en la acción de las instituciones europeas y órganos de la Unión, y reforzar la transparencia y control democrático en la toma de decisiones y administración institucional de la UE. De acuerdo con el artículo 228 el Defensor del Pueblo es elegido después de cada elección del Parlamento Europeo para toda la legislatura. Su mandato será renovable. El Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de tales funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Durante su mandato, el Defensor del Pueblo no podrá desempeñar ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida. El Defensor del Pueblo presentará cada año al Parlamento Europeo un informe sobre el resultado de sus investigaciones.
En desarrollo de las previsiones contenidas en los Tratados, el Parlamento Europeo adoptó la Decisión sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, aprobada el 9 de marzo de 1994 y modificada por la de 14 de marzo de 2002 y por la de 18 de junio de 2008, adoptada previo dictamen de la Comisión con aprobación del Consejo, y objeto de disposiciones aplicativas adoptadas por el Defensor del Pueblo europeo. Esta decisión fue derogada en 2021 a través de la aprobación del Reglamento (UE, Euratom) 2021/1163 del Parlamento Europeo de 24 de junio de 2021 por el que se fijan el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo (Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo) y por el que se deroga la Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom. Esta nueva regulación busca, entre otros objetivos, reforzar el papel del Defensor del Pueblo y promover las mejores prácticas administrativas en las instituciones, órganos y organismos de la Unión y para ello permitir que el Defensor del Pueblo, sin perjuicio de su deber principal, que consiste en tramitar reclamaciones, lleve a cabo investigaciones por iniciativa propia siempre que encuentre motivos, y en particular en casos reiterados, sistémicos o especialmente graves de mala administración.
Conviene señalar que el Parlamento Europeo eligió al primer titular en julio de 1995, comenzando, a partir de entonces, la actividad de esta institución europea. Antecedentes, textos legales, informes al Parlamento Europeo, recomendaciones, etc. pueden consultarse en el sitio web oficial del Defensor del Pueblo Europeo.
Comentario realizado por
Ricardo Blanco Canales, Archivero-bibliotecario de las Cortes Generales, Profesor asociado de la Universidad Carlos III, 2006.
Actualizado por
Sara Sieira Mucientes, Letrada de las Cortes Generales, 2011.
Alejandro Rastrollo Ripollés, Letrado de las Cortes Generales, 2017.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2026.
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