Comentario
Artículo 5
Contenido del precepto
La idea de capitalidad, como es conocido, hace referencia a la población donde se localizan las sedes de las instituciones supremas de la comunidad política. Todo Estado tiene su capital, como ciudad que alberga su administración central, pues el desarrollo del Estado moderno va unido al de las ciudades, con una progresiva centralización del poder y de su ubicación geográfica, en este caso en una ciudad concreta. Todo ello sin perjuicio de procesos posteriores de descentralización territorial y de la existencia de otras ciudades de mayor importancia económica o histórica en el Estado de que se trate. Madrid es la capital del Reino de España desde que Felipe II fija la Corte en esta ciudad en 1561, si bien, desde entonces, en algunos pequeños períodos, ha dejado de serlo. Así, Valladolid fue la capital entre 1601 y 1606, Cádiz durante la Guerra de la Independencia y Valencia y Barcelona durante parte de la Guerra Civil.
En cuanto al apelativo "villa", no deja de ser sorprendente su utilización tanto en la Constitución como en la vida municipal y popular. Alfonso II concede la categoría de villa a esta población en 1123 y, poco después, siguiendo el esquema repoblador habitual en Castilla, Madrid se constituye en concejo y cabeza de una comunidad de villa y tierra. Parece que la expresión "Villa de Madrid" fue del agrado de los madrileños y se ha mantenido mucho tiempo después de que la ciudad haya dejado de ser villa. Ciertamente el caso no es único, ya que así se denominan también otras ciudades que también dejaron de ser villas hace tiempo como la "Villa de Bilbao". En todo caso el apelativo se reforzó, en el caso de Madrid, por escritores costumbristas, como señaló el senador Camilo José Cela en el debate constituyente. Lo cierto es que, en 1978, Madrid tenía ya poco de villa y mucho de gran ciudad y centro de un área metropolitana de considerable tamaño. El constituyente hubo de enfrentarse a esta realidad junto a otros dos aspectos también cruciales: la capitalidad de un Estado cuya descentralización política era inminente y el encaje del territorio madrileño en el proceso autonómico.
La primera referencia constitucional explícita a la capital del Estado español se localiza en el artículo 5 de la Constitución republicana de 1931, en el que se señalaba que "la capitalidad de la República se fija en Madrid". En nuestras Constituciones históricas la capital está presente como algo sobrentendido. Así, como ejemplo de todas ellas, se puede citar la de Cádiz, en cuyo artículo 104 se establece que "se juntarán las Cortes.... en la capital del Reino". Algo similar ocurre en el derecho comparado. En unos casos se da por supuesto que la capital está donde está y no se cree necesario mencionarlo en la Constitución, como ocurre con las constituciones francesa o italiana. En otros, por el contrario, no sólo se señala la ciudad, sino que se mencionan las instituciones que deben tener su sede en la capital como es el caso de la de Bélgica de 1831 (art. 126). La constitucionalización de la capital del Estado es frecuente en los estados compuestos: la citada Bélgica, Canadá (art. 16 de la constitutional act de 1867); Brasil (art. 18), etc.
En cuanto a la elaboración del precepto constitucional, este figuraba en el anteproyecto constitucional con el siguiente texto: “La capital de Estado es la villa de Madrid. Podrán establecerse por ley, servicios centrales en otras localidades de España”. La Ponencia, al redactar su informe, aceptó las enmiendas de supresión del segundo inciso presentadas por el Grupo de Unión de Centro Democrático y por el Sr. Letamendía del Mixto. En su Informe quedó, pues, como “la capital del Estado es la villa de Madrid” y así se mantuvo a lo largo del resto de su tramitación parlamentaria. Los problemas que pendían sobre la realidad que reconocía este artículo eran, de un lado, la incertidumbre respecto a la configuración en Comunidad Autónoma de lo que entonces era Castilla la Nueva, región de la que formaba parte la provincia de Madrid y, de otro, la conveniencia o no de que la ciudad se convirtiera en una especie de distrito federal. El constituyente optó por no incorporar ninguna enmienda que prefigurara ninguna de las posibles opciones. Tal fue la argumentación utilizada para rechazar la enmienda del diputado Sr. Carro, defendida por el Sr. Fraga que pretendía mencionar el estatuto de capitalidad añadiendo al argumento dicho la conveniencia de que tal estatuto se abordara por la legislación ordinaria.
En otro orden de cosas, el senador Camilo José Cela formuló una enmienda por la que se pretendía retirar del artículo la mención a "villa" para referirse a Madrid ya que, a su entender, era dudoso que lo fuera, debiéndose el apelativo, como ha quedado dicho, a que así la solían llamar los escritores costumbristas. Tampoco fue aceptada esta enmienda.
Desarrollo normativo y jurisprudencial
A lo largo del proceso autonómico se producen algunos acontecimientos de relevancia para la provincia de Madrid y para la ciudad capital del Estado. En octubre de 1978 se aprueba el Real Decreto-ley 32/1978 que establecía un régimen preautonómico para la región castellano-manchega, constituida por las provincias que entonces formaban Castilla la Nueva, excepto la de Madrid, más la de Albacete. La disposición adicional de este Decreto-ley contemplaba la posibilidad de que la provincia de Madrid se incorporase "ulteriormente" a la región, previo acuerdo de la mayoría de sus parlamentarios con la Junta de Comunidades de la región castellano-manchega. Dicho acuerdo nunca se llegó a adoptar.
Como es sabido, la solución que finalmente se le dio a la provincia consistió en que Madrid se convirtiese en Comunidad Autónoma uniprovincial, según los acuerdos autonómicos entre el Gobierno de la UCD y el PSOE de julio de 1981. Como resultado de este acuerdo, las Cortes autorizaron que la provincia de Madrid se constituyera en Comunidad Autónoma. Con base en el artículo 144.a de la Constitución, -es decir, por razones de interés nacional- la Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio concedió dicha autorización. A partir de ahí. el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid se aprobó por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero y, por lo que se refiere al objeto de esta nota, en su artículo 5 se determina que “la capital de la Comunidad, sede de sus instituciones, es la villa de Madrid”. Así a su condición de capital del Estado viene a añadirse la de capital de la Comunidad Autónoma.
Ya desde los debates constituyentes la mayoría de los Grupos Parlamentarios estaban persuadidos de la necesidad de que la ciudad contara con un estatuto de capitalidad y el artículo 6 del Estatuto de Autonomía recogía tal necesidad: “La villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las Instituciones generales, tendrá un régimen especial, regulado por Ley votada en Cortes. Dicha Ley determinará las relaciones entre las Instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus respectivas competencias”. No es este el momento ni el lugar para tratar de lo acertado o no de incluir un precepto como éste en un Estatuto de Autonomía, sin embargo, el artículo citado es muestra de la preocupación por el estatuto de capitalidad.
Finalmente, la Ley 22/2006, de 4 de julio, de capitalidad y régimen especial de Madrid pretende desarrollar las previsiones de los artículos 5 de la Constitución y 6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad. El Título I de esta Ley da cumplimiento al régimen derivado de la condición de Madrid como capital de Estado creando la Comisión Interadministrativa de Capitalidad como órgano de cooperación entre el Estado, la Comunidad Autónoma y la ciudad en materias directamente relacionadas con el hecho de la capitalidad: seguridad ciudadana siempre que esté relacionada con acontecimientos que se celebren en Madrid en su condición de capital del Estado, coordinación en la organización y celebración de actos oficiales de carácter estatal, protección de personas y bienes como consecuencia del ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, régimen protocolario, etc. La Ley, además, establece un régimen propio del Gobierno y la Administración municipal que desarrolla el establecido en el titulo X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, perfilándose algunos aspectos e introduciéndose algunas singularidades exigidas por su condición de capital del Estado.
Sobre la jurisprudencia constitucional, hay un único pronunciamiento del Tribunal Constitucional que hace referencia expresa a este artículo 5, el ATC 236/1984, de 11 de abril, que acordó la inadmisión a trámite de un recurso de amparo, por varias causas. En lo que nos interesa, el fundamento jurídico 2 de este ATC se detiene en una de las alegaciones del demandante en amparo, que defiende la presentación de escritos, como este recurso, fuera de Madrid, sede del Tribunal Constitucional. Ante ello, recuerda el tribunal que “el art. 5 de la Constitución […] coloca en la Villa de Madrid la capital del Estado y, por consiguiente, la sede de sus órganos y la presentación de escritos fuera del Tribunal es excepcional y debe interpretarse restrictivamente”.
Comentario realizado por
Ricardo Blanco Canales, Archivero-Bibliotecario de las Cortes Generales. 2007.
Actualizado por
Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.
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