Constitución española

El artículo 47 no reconoce un derecho fundamental a la vivienda, exigible directamente por los ciudadanos, sino que enuncia un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias. Como establece el artículo 53.3 de la Constitución respecto de todos los principios rectores de la política social y económica, éstos “...informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.”

Desde una perspectiva jurídico- constitucional, se define como un espacio físico digno, seguro, privado y habitable que permite el desarrollo de la vida personal y familiar. La importancia jurídica y constitucional de definir con precisión el derecho a la vivienda surge de haber superado la idea de vivienda únicamente como objeto de la propiedad privada, para pasar a ser considerado uno de los elementos esenciales para la existencia y la dignidad humana. Ello ha llevado a la necesidad de regular no sólo la vivienda en cuanto edificación (inmueble), sino también la vivienda en cuanto conjunto de bienes que constituyen el derecho “social” a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. El disfrute como objeto directo del derecho incluye la regulación del conjunto de elementos que, junto al inmueble, permiten hacer efectiva la consideración de la vivienda como digna y adecuada (urbanización, servicios, seguridad, condiciones higiénicas, etc.), siendo éste el elemento clave del derecho, con independencia del título en virtud del cual se disfrute la vivienda (propiedad, arrendamiento u otro). 

Así, este enfoque se concreta en el tratamiento de la vivienda como objeto del Derecho privado, pero delimitado por su intensa función social; y, por otra, la consideración de que del art. 47 se deriva la obligación de articular una política social en materia de vivienda, orientada a remover los obstáculos que impidan a la población acceder a una vivienda digna.

Según doctrina constitucional consolidada (STC 79/2024 de 21 de mayo de 2024, FJ 2, o anteriores, por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), la vivienda “puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda (“económica” y “social”, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ2” (STC 37/2022, de 10 de mayo, FJ 4 a).

La regulación legislativa en estos ámbitos ha sido intensa, tanto a nivel autonómico como estatal. Por un lado, las Comunidades Autónomas tienen asumido en sus Estatutos la competencia exclusiva que se enuncia como posibilidad en el artículo 148.3ª de la Constitución “Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.” Esta competencia faculta a las instituciones de la Comunidad Autónoma para desarrollar una política propia en dichas materias. 

De este modo, la mayoría de las Comunidades Autónomas cuentan con su propias Leyes del Suelo de la Comunidad, que regulan su clasificación en categorías legales (urbano, urbanizable o no urbanizable) según su situación urbanística y potencial de desarrollo (infraestructuras y el valor económico, al determinar qué se puede construir y bajo que normas), el planeamiento urbanístico municipal y parcial, la gestión y la disciplina urbanística.  

Las leyes autonómicas de vivienda regulan principalmente el parque público de vivienda, la promoción de vivienda protegida (VPO), las ayudas públicas al acceso a la vivienda, diversas medidas de incentivo al aumento de la oferta y desincentivo de las viviendas vacías, la rehabilitación y la eficiencia energética de las viviendas.

Sin embargo, ello no implica que dicha competencia señalada como “exclusiva” no se vea limitada por otros títulos competenciales del Estado: con carácter general, el 149.1.1 “La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, que, por su carácter trasversal, ha de ser objeto de un uso prudente y equilibrado con el reparto competencial; el artículo 149.1.8ª, legislación civil, y, en particular, “bases de las obligaciones contractuales”, bajo la cual está amparada precisamente la legislación que regula fundamentalmente el arrendamiento de inmuebles urbanos (Ley de Arrendamientos Urbanos 29/1994); el artículo 149.1.13ª, “Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, que fundamenta, junto con el 23ª, “ legislación básica sobre protección del medio ambiente..”, las bases del régimen jurídico del suelo y los principios generales de sostenibilidad (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). 

El urbanismo, la ordenación del territorio y el uso del suelo se configuran como una función pública, dirigida a ordenar la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. Aunque los actores son tanto públicos como privados, y se garantiza la libertad de empresa y la propiedad privada, el urbanismo se encuentra dirigido, coordinado y controlado por los poderes públicos, principalmente de ámbito municipal, aunque algunas actuaciones están participadas o codirigidas por la Administración autonómica. La Administración estatal, por su parte, a través de sus competencias, incide en la ordenación del territorio, sobre todo a nivel supramunicipal de infraestructuras, protecciones (paisajísticas, culturales, arquitectónicas...) y planificaciones sectoriales, para lograr un desarrollo sostenible, equilibrado y eficiente.

Los objetivos y finalidades principales de la actividad urbanística han sido: 

Desarrollo Sostenible: Se establece la necesidad de un desarrollo urbano que sea económicamente viable, socialmente justo y ambientalmente sostenible.

Fomento de la iniciativa privada y la libertad de empresa: en el ámbito de la promoción urbanística y la edificación dentro del marco legal y de la planificación.

Participación de la comunidad en las plusvalías: equidistribuir los beneficios y las cargas de la actividad urbanística, de manera que todos los interesados obtengan y soporten la parte que les corresponda, asegurando que la comunidad participe en los incrementos de valor (plusvalías) generados por la acción urbanística o el planeamiento, fomentando la equidad.

Derecho a la vivienda: la ordenación del suelo debe asegurar la existencia de suelo suficiente para la construcción de viviendas protegidas, garantizando el acceso a la vivienda.

Participación ciudadana: se fomenta la participación de los ciudadanos y agentes sociales en la formulación, ejecución y control de la ordenación urbanística, asegurando la transparencia y la información pública.

Sostenibilidad ambiental: integración de la protección del medio ambiente y el paisaje en la planificación urbanística, promoviendo la calidad ambiental y la eficiencia energética.

Igualdad de derechos y deberes: se establece un marco de igualdad en derechos y deberes para los propietarios de suelo, regulando sus actuaciones en función de la clasificación urbanística.

 Las Viviendas de Protección Oficial (VPO) en España son inmuebles, promovidos con ayuda pública, destinados a residencia habitual y permanente, con precio, alquiler y superficie (generalmente máxima) limitados reglamentariamente. Cuentan con precios inferiores a los del mercado libre, dirigidos a los sectores de población con mayores dificultades de acceso a la vivienda. Tras el periodo de tiempo estipulado, algunas comunidades autónomas contemplan la descalificación de VPO, por la que la vivienda pasaría a ser libre.

El régimen del arrendamiento de vivienda en España se rige por la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) 29/1994, modificada significativamente por la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.  Protege el uso habitual y permanente del inquilino, estableciendo duraciones mínimas del contrato obligatorias para el propietario, límites en la actualización de la renta y derechos de adquisición preferente. Por tanto, impone una serie de principios que tienen como finalidad la protección del arrendatario, especialmente en cuanto a la duración del contrato y las prórrogas, limitando así la libertad de pactos, que rige con carácter general, con el fin de dar estabilidad al inquilino en su vivienda. Este régimen es imperativo en sus normas de protección al arrendatario, lo que significa que los pactos en contra de la ley son nulos, prevaleciendo la LAU sobre el Código Civil en estos casos.

La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda ha supuesto una novedad en el ejercicio de las competencias estatales.  

La STC 79/2024, de 21 de mayo de 2024, al pronunciarse sobre determinados preceptos impugnados en recurso de inconstitucionalidad por falta de competencia, ha reconocido en el artículo 47 de la Constitución, no sólo un principio rector, sino también el despliegue del derecho a la vivienda como derecho constitucional en el sentido del artículo 149.1.1 y conectado con otros mandatos constitucionales específicos que se enuncian entre los principios rectores de la política social y económica (por ejemplo, los contenidos en los artículos 50 CE, en relación con las personas mayores, o en el 49 CE, en relación con los discapacitados), FJ3 (ii).  

Lo cierto es que las disfunciones respecto de la vivienda en el mercado libre se han agravado en los últimos tiempos, especialmente en muchas de las grandes ciudades del país, hasta convertirse en una de las principales inquietudes para los españoles según el barómetro del CIS en 2026. Los principales problemas son los precios muy altos, tanto para compra como alquiler, determinando un esfuerzo económico excesivo que impide progresar e independizarse, sobre todo a los jóvenes; la escasez de oferta, tanto de vivienda libre como de protección oficial; la ocupación ilegal de la propiedad ajena, con  el problema de inseguridad jurídica y extorsión añadido, convivencia y dilema social; la especulación con inmuebles dedicados al turismo, que reduce la oferta residencial; la compra de viviendas como negocio que contribuye a su encarecimiento y genera un problema estructural.

La ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (Ley de Vivienda 2023) supone una novedad al utilizar competencias estatales transversales (igualdad, legislación mercantil/civil) para establecer normas básicas en materia de vivienda, tradicionalmente competencia autonómica. El Estado justifica su intervención basándose en el artículo 149.1.1ª de la Constitución (igualdad de derechos), 149.1.6ª (legislación mercantil) y 149.1.8ª (legislación civil), dictando condiciones básicas en una materia de competencias principalmente autonómicas asumidas por los estatutos (artículo 148. 3ª de la Constitución). La constitucionalidad de la ley ha sido confirmada desde el punto de vista competencial frente a los recursos de diversas Comunidades Autónomas ha sido confirmada en las SSTC 79/2024, de 21 de mayo; 26/2025, de 29 de enero; y 190/2025, de 16 de diciembre y 17/2026, de 24 de febrero de 2026.

La ley de vivienda pretende garantizar el acceso a una vivienda digna, regulando especialmente el mercado de contratos de alquiler con destino a vivienda (limitación de precios, establecimiento de índices de actualización de rentas, aumento de la duración, regulación de las nuevas “zonas tensionadas”, obligaciones específicas a los “grandes tenedores”).  Contempla también una especial protección contra desahucios en situaciones consideradas de vulnerabilidad social, regulación que ha recibido críticas por las consecuencias que se derivan de su implementación, centrados principalmente en la inseguridad jurídica y la carga económica sobre el propietario.

Mientras se redactaba este comentario, se ha aprobado un Decreto-Ley 8/2026, de 20 de marzo, de medidas en el alquiler en respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Irán. Dicho Decreto- Ley, aun pendiente de convalidación por el Congreso, fue aprobado por el Consejo de Ministros tras una presión de los socios de coalición del Gobierno, y contempla medidas de limitación extraordinaria de actualización de rentas del arrendamiento de vivienda y prórroga extraordinaria obligatoria para el propietario.

En conclusión, el derecho a la vivienda fue adquiriendo en el debate jurídico y político, una importancia creciente, derivada de su consideración como espacio necesario para el adecuado desarrollo de la vida personal y familiar, sentido que recoge el artículo 47 de la Constitución al consagrarlo como principio rector de la política social y económica. En los últimos años, ha adquirido una centralidad creciente, impulsada por las dificultades cada vez más extendidas para su disfrute efectivo. En este contexto, la vivienda ha dejado de ser una cuestión periférica para situarse en el centro del debate sobre las políticas públicas y de reflexión doctrinal, como uno de los principales desafíos sociales de nuestro tiempo.  

Comentario realizado por

Bárbara Cosculluela Martínez. Letrada de las Cortes Generales. 2026

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