Constitución española

El artículo 40 de la CE es uno de los preceptos que mejor justifican la denominación de "Principios rectores de la política social y económica" que el Constituyente dio al Capítulo III del Título I de la Constitución. Aunque como ha señalado la doctrina el análisis jurídico pormenorizado de ese Capítulo III nos llevaría a concluir que está compuesto por una suma muy heterogénea de materias, lo cierto es que con el artículo 40 estamos ante una norma típicamente programática que prescribe la persecución de un fin de interés general pero sin poner los medios y las condiciones para su realización. En este caso los fines de interés general que se persiguen son: la redistribución de la riqueza,  el pleno empleo y la mejora de las condiciones laborales para los trabajadores.

Puesto que los contenidos de artículo 40 son claramente materias de política social y económica la búsqueda de los precedentes en nuestro constitucionalismo histórico no puede ir más allá de la Constitución republicana de 1931, donde en su artículo 46 se declara el compromiso del Estado con el empleo y las mejoras de las condiciones de trabajo y de la vida de los trabajadores. Aunque los precedentes constitucionales no van más allá del Texto de 1931 sí que es posible encontrar medidas políticas del tardofranquismo y de la Transición tendentes a la consecución del pleno empleo tales como el III Plan de Desarrollo Económico y Social para el cuatrienio 1972/1976 (Decreto 3090/1972, de 2 de noviembre y otras normas) y Pactos de la Moncloa (Decretos-Leyes 18/1976, de 8 de octubre; 43/1977, de 25 de noviembre y 49/1978, de 26 de diciembre).

Lo mismo sucede con los antecedentes de derecho comparado, tan sólo en los textos constitucionales que se destacan por la regulación de los derechos sociales encontramos mención a estos principios de orden social: así por ejemplo los artículos 35, 36 y 38 de la Constitución italiana y los artículos 51, 52 y 54 de la Constitución portuguesa.

El análisis del precepto en la elaboración parlamentaria de la Constitución nos lleva a concluir que, pese a que las diferencias entre el precepto presentado en el Anteproyecto de constitución y el artículo 40 resultante son muy sustanciales, lo cierto es que no se produjeron grandes enfrentamientos parlamentarios por la regulación de la materia. La doctrina sostiene que esta "tranquilidad" en el proceso de decantación del texto final para el artículo 40 de la CE es debida a que se estaba ante una materia fuertemente consensuada desde la firma de los Pactos de la Moncloa entre Gobierno, oposición y agentes sociales.

Quizás lo más destacable es que la referencia a la Seguridad Social, que en el Anteproyecto formaba parte del artículo, en el Pleno del Congreso de los Diputados fue desgajada para redactar uno nuevo que hoy día es el artículo 41 de la CE.

No es fácil enumerar de forma exhaustiva el desarrollo legislativo que tiene que ver con el artículo 40 de la CE, puesto que una de las notas que caracteriza a los principios en él regulados es la necesidad de que las políticas que los desarrollen se plasmen en normas de ordenación de la vida económica y laboral.

Con carácter previo debe advertirse que la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance del del término "laboral" en función de los títulos competenciales que se refieren a esta materia.

En primer lugar, a los efectos del art. 149.1.7º CE, es legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, esto es, la relación que media entre los trabajadores por cuenta ajena y las empresas. En este contexto, pues, el término laboral no es indicativo de cualquier referencia al mundo del trabajo. La competencia normativa estatal sobre esta materia es completa, "de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal." (STC 228/2012, de 29 de noviembre, entre otras).

El Alto Tribunal ha incluido como contenido propio de la materia laboral, entre otros: las normas que afectan a los elementos esenciales del contrato de trabajo -jornada, descanso, causas de extinción...-, las ayudas de fomento del empleo, la formación profesional ocupacional, la formación continua y las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades o el subsector de seguridad e higiene en el trabajo. Ámbitos que constituyen legislación laboral en sentido estricto y coinciden con los expresados en el apartado segundo del art. 40 CE.

Como ejemplo de normativa propiamente laboral cabe citar: el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal; la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción; el Real Decreto 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación; o la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales.

Distinto es, sin embargo, el alcance del término laboral desde la perspectiva del apartado primero del art. 40 CE. En este ámbito se incluyen las medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, en particular la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo. Estas medidas tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (SSTC 22/2014, de 13 de febrero y 179/2016, de 20 de octubre, ambas con cita de la STC 95/2002, de 25 de abril). De modo que las Comunidades Autónomas que hayan asumido estatutariamente las competencias sobre promoción y ordenación de la actividad económica pueden desarrollar sus propias políticas de empleo, en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas estatales, y siempre que no incidan en la legislación laboral, que es competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.7º CE.

Como desarrollo normativo del art. 40.1 CE, hay que mencionar singularmente cuál es el nuevo marco establecido por la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo que sustituyó a el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo. Esta nueva ordenación refuerza la dimensión personalizada de las políticas activas, la evaluación de los resultados, la coordinación entre servicios públicos de empleo y la atención prioritaria a colectivos vulnerables. Con ello, la idea constitucional de pleno empleo se vincula no solo a la creación de puestos de trabajo, sino también a las empleabilidad efectiva, a la inserción sostenible y a la calidad del empleo ofrecido

En el ámbito internacional también son abundantes las declaraciones que hacen referencia a las previsiones del artículo 40 de la CE como el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que se hace eco de la ocupación plena y productiva en el artículo 6.2; el Convenio número 122 de la OIT, que expresa la importancia de una política activa destinada a fomentar el pleno empleo productivo y libremente elegido en el artículo 1; o, finalmente, en el ámbito de la Unión, el Título IX del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dedicado al empleo, que parte del principio de respeto a las competencias de los Estados miembros en esta materia para alcanzar, mediante la cooperación entre aquéllos y la Unión, un alto nivel de empleo.

Como se decía al inicio de este comentario, el artículo 40 de la CE establece tres principios básicos para ordenar la política económica y laboral de nuestro país que hoy día se pueden explicar exponiendo  la interpretación que sobre ellos ha hecho el Tribunal Constitucional.

Redistribución personal y territorial de la riqueza (art. 40.1)

Con vistas a este fin el Tribunal Constitucional ha dicho que el primer apartado del artículo 40.1 de la CE es expresión de la "Constitución económica" (SSTC de16 de noviembre de 1981 y 1/1982). Además se ha señalado que los principios que orientan esa política han de dirigirse a conseguir en un marco de estabilidad económica, las condiciones favorables para el progreso social y económico (STC 64/1990), y por otro, las condiciones favorables para una distribución de la renta regional y personal más equilibrada (STC 250/1988).

Para la consecución de estos fines se han de garantizar unos principios básicos de ordenación económica que serán de aplicación a todo el territorio nacional y que vinculan a todos los poderes públicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que las Comunidades Autónomas estén obligadas a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad, no descarga al Estado de tales deberes ni supone la privación del mismo de las competencias correspondientes, puesto que de acuerdo con lo establecido en los artículos 40.1 y 138 de la CE corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo económico entre las diversas partes del territorio español. (SSTC 96/1984 y 150/1990); para ello es importante la vigencia y aplicación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, modificada por Ley 23/2009, de 18 de diciembre.

La doctrina contemporánea ha enriquecido la comprensión de este inciso. La redistribución ya no se interpreta solo en términos de equilibrio interterritorial, sino como mandato de reducción de desigualdades estructurales: desigualdades salariales, pobreza laboral, exclusión social, brecha de género, discriminación de personas con discapacidad, vulnerabilidad juvenil o desigual impacto territorial de la digitalización y de la transición ecológica. El artículo 40. 1 CE se proyecta así sobre políticas económicas y laborales orientadas no únicamente al crecimiento, sino a un crecimiento socialmente equilibrado e inclusivo.

Pleno empleo (art. 40.1 y 2)

Estamos ante una expresión que desde un primer momento tanto la doctrina como el Tribunal Constitucional la pusieron en relación con el artículo 35.1 de la CE. Señalando que mientras el segundo regula el aspecto individual del derecho al trabajo, el primero regula la dimensión colectiva del derecho al trabajo, y con ella establece un mandato a los poderes públicos para que pongan en marcha políticas de pleno empleo (SSTC 22/1981, doctrina reiterada en las SSTC 119/2014, de 16 de julio y 104/2015, de 28 de mayo)

Una de las acciones más importantes para la consecución del pleno empleo es el reparto del trabajo. Para ello, el Tribunal Constitucional ha dicho que el legislador puede utilizar como instrumento la jubilación forzosa, que supone limitar temporalmente el derecho al trabajo de un grupo de trabajadores para garantizar el trabajo a otros (SSTC 58/1985, 98/1985, 111/1985 y 208/2006). En efecto, el Alto Tribunal viene afirmando el necesario engarce entre la jubilación forzosa y la política de empleo, de manera que la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo sería constitucional siempre que con ella se garantizara una oportunidad de empleo para la población en paro.

Pero también son importantes políticas activas de ordenación y regulación del mercado laboral y de concertación entre las fuerzas sindicales y empresariales. Así una de las herramientas que se utilizan para la generación de empleo es la firma de Acuerdos Nacionales de Empleo entre Gobierno, sindicatos y empresarios (el último,  Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2023-2025). Otras medidas de fomento del empleo son las que inciden en la relación contractual entre trabajadores y empresarios tales como la contratación temporal (v.gr. Ley 14/1994, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal y Real Decreto 417/2015, por el que se aprueba el Reglamento de las empresas de trabajo temporal); las subvenciones para la creación de puestos de trabajo (v.gr. Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre que rediseña los contratos formativos); Bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social; Contratación de minusválidos o mujeres con responsabilidades familiares; o el empleo juvenil (Real Decreto-ley 6/2016, de medidas urgentes para el impulso del Sistema Nacional de Garantía Juvenil).

La noción de pleno empleo ha evolucionado y no puede entenderse en sentido cuantitativo, como simple elevación de las tasas de ocupación, sino también en sentido cualitativo: empleo estable, digno, suficientemente remunerado, no discriminatorio, seguro y compatible con la conciliación y con la formación continua. El centro del debate doctrinal se ha desplazado hacia la lucha contra la precariedad, la temporalidad abusiva, la parcialidad involuntaria y la segmentación del mercado de trabajo. En este contexto, la reforma operada por el Real Decreto-ley 32/ 2021, de 28 de diciembre se inserta de manera directa en la lógica del artículo 40 CE, Al perseguir la estabilidad en el empleo como elemento constitutivo del propio mandato del pleno empleo.

A ello debe añadirse la relevancia de la Ley 10/ 2021, de 9 de julio, de trabajo a distancia, que ha sistematizado el régimen jurídico del trabajo remoto y ha proyectado sobre el artículo 40 CE nuevas cuestiones relativas a conciliación, igualdad, compensación de gastos, voluntariedad reversibilidad y organización racional del trabajo. Del mismo modo el Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo, al introducir una presunción de la laboralidad en determinadas actividades de reparto y obligaciones de información algorítmica, ha reforzado la conexión entre el mandato constitucional de protección del trabajo y las nuevas formas de prestación de servicios en entornos digitales.

Condiciones laborales (art. 40.2)

El Constituyente no se olvida de que, además de requerir que se pongan las condiciones para que todos tengan acceso al trabajo, otra conquista del Estado social en materia laboral había sido la dignificación de las condiciones en las que éste se desarrolla. Por ello, artículo 40.2 de la CE se hace eco de tres ámbitos donde la intervención de los poderes públicos debe ser prioritaria para mejorar esas condiciones laborales: formación y readaptación profesional, la seguridad e higiene en el trabajo, y la garantía del descanso mediante la limitación de la jornada laboral y las vacaciones.

En materia de Formación Profesional y readaptación, como mecanismos orientados tanto a la preparación para el trabajo como a la adaptación del trabajador a las exigencias de la evolución técnica ha ganado centralidad la digitalización y la transformación productiva. En este punto destaca la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo de ordenación e integración de la Formación Profesional que reorganiza el sistema de Formación Profesional con una lógica de aprendizaje permanente, acreditación de competencias, conexión entre formación y empleo y recualificación a lo largo de toda la vida laboral. La readaptación profesional deja de ser un aspecto complementario para convertirse en una exigencia estructural del mercado de trabajo contemporáneo. 

La seguridad e higiene en el trabajo se ha definido como el conjunto de instrumentos de protección del ambiente de trabajo y de ordenación de la actividad productiva que tiene como objetivos fundamentalmente evitar daños a la vida, la integridad y la salud de los trabajadores y el logro de mejores condiciones de salubridad en el centro de trabajo. En esta línea se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su Auto 868/1986. La intervención del Legislador en la materia ha dado lugar a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y al Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en el ámbito de las empresas de trabajo temporal, entre otras normas. La evolución más reciente ha ensanchado el concepto hacia una noción más comprensiva de seguridad y salud laboral. Hoy se integran con mayor claridad en este ámbito los riesgos psicosociales, la salud mental, la desconexión digital, el acoso en el trabajo, la fatiga tecnológica y los riesgos asociados al trabajo a distancia o a la gestión algorítmica de la prestación. Desde esta perspectiva el artículo 40.2 CE no se limita a exigir protección frente a accidentes o daños físicos, sino que ampara una concepción integral del bienestar laboral

El derecho al descanso está estrechamente unido a una de las conquistas más importantes de las reivindicaciones obreras: la limitación de la jornada laboral. Aunque la limitación de la jornada laboral se ha planteado por la doctrina como un concepto de ordenación del trabajo que transciende su dimensión individual, lo cierto es que la regulación del artículo 40.2 de la CE hay que entenderla en ésta dimensión de asegurar que se ponen en marcha medidas para lograr el descanso de los trabajadores que, a su vez, repercuta en la mejora de su calidad de vida. Por ello, el precepto hace referencia a la limitación de la jornada laboral y a las vacaciones periódicas retribuidas. En particular, sobre el disfrute de las vacaciones se ha pronunciado en varias ocasiones el Tribunal Constitucional (AATC 681/1988 y 326/1982). Tanto la determinación de la jornada laboral como las vacaciones periódicas vienen recogida en distintos Acuerdos y Tratados Internacionales suscritos por España y en nuestra legislación positiva están reguladas en el vigente Estatuto de los Trabajadores de 2015 (artículos 34 y 38 respectivamente). La lectura  del derecho al descanso se proyecta hoy no solo sobre la duración formal de la jornada o sobre las vacaciones, sino también sobre el control del tiempo de trabajo efectivo y sobre la protección frente a las formas de intensificación del trabajo que vacían de contenido real el descanso, siempre conectado con la ordenación del tiempo de trabajo, la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, la corresponsabilidad y el derecho a no permanecer permanentemente disponible  en entornos digitales.

Comentario realizado por

Elviro Aranda Alvarez. Profesor Titular. Universidad Carlos III. 2003.

Actualizado por

Alejandro Rastrollo Ripollés, Letrado de las Cortes Generales. 2017
Raquel Marañón Gómez, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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Simposio sobre Igualdad y Distribución de la Renta y la Riqueza (1º . 1993. Madrid)
 I Simposio sobre Igualdad y Distribución de la Renta y la Riqueza.--Madrid : Fundación Argentaria, D.L. 1993
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