Comentario
Artículo 27
Contenido sistemático del precepto
El artículo 27, probablemente el precepto con mayor detalle de todos cuantos recogen un derecho fundamental, tiene como clave de bóveda su apartado 1, que sintetiza su sentido y contenido al proclamar el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, engarzados por primera vez en una de nuestras Constituciones. Además, cierra con el reconocimiento de la autonomía universitaria, concepto integrado en los anteriores pero susceptible de un análisis singularizado.
El alumbramiento de esta regulación fue una de las más afanosas tareas que enfrentaron los constituyentes. A partir de su inicial divergencia de posiciones, alumbraron un precepto que es paradigma de compromiso, difiriendo los aspectos más concretos al legislador orgánico. Sobre sus bases se construye un modelo educativo cuya fisionomía solo puede dibujarse teniendo en cuenta una lectura sistemática de la norma suprema de nuestro ordenamiento que incluye, por ejemplo, la proclamación en el artículo 20 de la libertad de cátedra junto a los derechos a la libertad de expresión y de comunicación veraz o el reparto competencial prefigurado a regular la organización territorial del Estado.
Tal modelo constitucional (y, sobre todo, su desarrollo) supone una quiebra respecto a los rasgos centrales de la educación en nuestra historia, entre los que García Roca destaca tres: el protagonismo de la Iglesia Católica, la estructuración en un sistema centralizado y uniforme, así como las interferencias en la libertad de cátedra. Así pues, tras dos centurias en las que el elemento confesional ha sido clave (desde la Constitución de Cádiz hasta la dictadura franquista), con la única excepción de la II República (en la que se siguió un modelo radicalmente laico que apartó a las órdenes religiosas de la enseñanza), la aconfesionalidad del Estado y la pluralidad religiosa tienen su encaje en el sistema educativo. Del mismo modo, la consagración del modelo autonómico y la asunción de competencias en la materia suponen una diversidad regulativa y en las enseñanzas, que se acentúa en las comunidades con lengua propia. En fin, la proclamación de la libertad de enseñanza, de la autonomía universitaria o la interpretación sistemática del artículo 27 (en relación, por ejemplo, con la antedicha libertad de cátedra) permiten afirmar hoy, en términos generales, la existencia de las condiciones de posibilidad de un ecosistema educativo que posibilita una formación crítica e integral, en la línea de los estándares exigibles en un sistema democrático.
De esta forma, deben buscarse también los ecos recíprocos de este diseño en textos internacionales. La Declaración Universal de los Derechos Humanos recoge en su artículo 26 el derecho a la educación, así como el carácter obligatorio y gratuito de la instrucción elemental; pronunciándose en términos más detallados el artículo 13 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales; así como de forma más restrictiva, por su parte, el artículo 18 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos. En la esfera regional, destaca el artículo 2 del Protocolo Adicional nº2 al CEDH. No obstante, este precepto enfocará el derecho desde una perspectiva netamente liberal (que, como se verá, coincide solo parcialmente con la doble vertiente que se reconoce en España): con Canosa y Cano, puede sostenerse que “no impone a los Estados obligación prestacional alguna, sino únicamente la de asegurar que a nadie se niega de su derecho a la instrucción con una típica fórmula de regulación de libertad negativa; y si el Estado asume alguna función en la materia, habrá de ejercerla sin violentar las condiciones paternas”. Ello enmarca el valor de la jurisprudencia del TEDH en relación con este derecho, que deberá relativizarse más que en otros casos. Por último, el artículo 14 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE recoge el derecho a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente, que incluye expresamente la facultad de recibir gratuitamente la enseñanza obligatoria.
Desarrollo normativo y jurisprudencial
Como se ha expresado, la búsqueda del consenso constituyente tuvo un precio a pagar: el traslado de los disensos al nivel legislativo y la sucesión de leyes orgánicas reguladoras de los aspectos fundamentales de la educación. Es más, muchos de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con el artículo 27 tienen su origen en los recursos presentados frente a algunos de estos textos. En la sopa de siglas, se distinguen las siguientes normas: la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE; sobre la que recayó la STC 5/1981); la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE; aún en vigor en algunos aspectos, en relación con la cual se dictó la STC 77/1985); la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE); la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE); la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE); la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE; objeto de análisis en las SSTC 31/2018 o 49/2018); así como la vigente Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE; que dio lugar a las SSTC 34/2023 o 49/2023). Sin embargo, de acuerdo con Vidal Prado, a pesar de los cambios en la legislación orgánica, “existe un modelo de sistema educativo que no ha sufrido excesivas variaciones, si bien “en el debate político no se percibe esa estabilidad y la tendencia ha sido la de magnificar las diferencias entre los partidos, aunque estas no fuesen esenciales en lo que se refiere al sistema educativo en su conjunto”.
En resumidas cuentas, el desarrollo normativo del precepto hoy está constituido por la parte subsistente de la Ley Orgánica 8/1985 (LODE), así como por la Ley Orgánica 2/2006 (LOE) en la redacción que le ha dado la Ley Orgánica 3/2020 (LOMLOE).
Siguiendo el esquema apuntado anteriormente, tratamos en primer lugar el derecho a la educación.
El bien jurídico protegido puede ser formulado en los términos del apartado 2 del artículo, a saber, como “el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales”. Según la Constitución, este es el “objeto” de la educación, pero también será su objetivo y razón de ser. Con cita de la legislación vigente en el momento de ser dictada, la STC 133/2010 refiere que esa educación “no se contrae, por tanto, a un proceso de mera transmisión de conocimientos sino que aspira a posibilitar el libre desarrollo de la personalidad y de las capacidades de los alumnos y comprende la formación de ciudadanos responsables llamados a participar en los procesos que se desarrollan en el marco de una sociedad plural en condiciones de igualdad y tolerancia, y con pleno respeto a los derechos y libertades fundamentales del resto de sus miembros”. En la LOE pueden verse los principios (artículo 1) y fines (artículo 2) del sistema educativo español, definido en su artículo 2 bis como “el conjunto de Administraciones educativas, profesionales de la educación y otros agentes, públicos y privados, que desarrollan funciones de regulación, de financiación o de prestación de servicios para el ejercicio del derecho a la educación en España, y los titulares de este derecho, así como el conjunto de relaciones, estructuras, medidas y acciones que se desarrollen al efecto”.
Son titulares del derecho a la educación, según la Constitución, “todos”. Esta expresión incluye también a las personas extranjeras, en la línea de lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Como señaló la STC 236/2007, también a aquellas en situación administrativa irregular. Ello por cuanto existe una “inequívoca vinculación del derecho a la educación con la garantía de la dignidad humana, dada la innegable trascendencia que aquélla adquiere para el pleno y libre desarrollo de la personalidad, y para la misma convivencia en sociedad, que se ve reforzada mediante la enseñanza de los valores democráticos y el respeto a los derechos humanos, necesarios para “establecer una sociedad democrática avanzada”, como reza el preámbulo de nuestra Constitución”.
El contenido de este derecho se deriva de su propia naturaleza. Como apuntó la STC 86/1985 (en una doctrina reiterada, por ejemplo, en la STC 37/2018), la estrecha conexión entre los apartados del artículo 27 “derivada de la unidad de su objeto, autoriza a hablar, sin duda, en términos genéricos, como denotación conjunta de todos ellos, del derecho a la educación”. Sin embargo, al ser de muy diferente naturaleza lo previsto en cada uno de aquellos, debe entenderse que el derecho de todos a la educación incorpora “sin duda, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo”. Una doble vertiente sobre la que, por cierto, se han producido los grandes disensos políticos: Vidal Prado señala que “este equilibrio entre las dos dimensiones del derecho a la educación (derecho de prestación y derecho de libertad) ha sido el hilo conductor de casi todas las controversias de fondo suscitadas a lo largo de los años de vigencia de la Constitución. En la medida en la que se ha hecho excesivo hincapié en uno de los dos aspectos, surgían los conflictos”.
Partiendo de esta lógica que reconoce la existencia de una dimensión prestacional, la fórmula general del apartado 1 se realiza, en lo que se refiere a la enseñanza básica (que, concreta el artículo 4 de la LOE, “comprende 10 años de escolaridad y se desarrolla, de forma regular, entre los 6 y los 16 años de edad”), a través de las dos notas de ella predicadas que están plasmadas en el apartado 4:
- la obligatoriedad: se trataría de uno de aquellos deberes que Rubio Llorente bautizó como “anómalos”, pero que sirve esencialmente al desarrollo integral de la persona y a la convivencia democrática.
- la gratuidad: su examen permite introducir el apartado 9, según el cual “los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”. Este último inciso ha sido el más controvertido. La STC 176/2015 afirmó que “no puede referirse exclusivamente a la escuela pública, negándola a todos los centros privados, ya que ello implicaría la imposibilidad real de elegir enseñanza en cualquier centro privado. Ello cercenaría de raíz, no solo el derecho de los padres a elegir centro docente, sino también el derecho de creación de centros docentes”. No obstante, la STC 86/1985 había matizado que “el derecho […] a la educación gratuita en la enseñanza básica no comprende el derecho a la gratuidad educativa en cualesquiera centros privados, porque los recursos públicos no han de acudir, incondicionalmente, allá donde vayan las preferencias individuales”. Más recientemente, la STC 34/2023 concretó que “la circunstancia de que la educación diferenciada sea acorde con la Constitución (SSTC 31/2018 y 74/2018) no conlleva que el legislador tenga el deber constitucional de promoverlo si considera que existe otro modelo pedagógico que también es conforme a la Constitución y se adecúa mejor a los valores superiores del ordenamiento jurídico proclamados en el art. 1.1 CE”. Asimismo, es interesante, en relación con los numerus clausus para el acceso a los estudios universitarios, la STEDH de 2 de abril de 2013 (asunto Tarantino y otros v. Italia), que los consideró proporcionales en función de criterios como los recursos de las instituciones universitarias o las necesidades sociales de profesionales de una disciplina concreta.
El papel garantista del Estado se evidencia en el propio artículo 27, al referir en concreto:
- en su apartado 5, que “los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”.
- en su apartado 8, que “los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes”.
Dado que el Estado ha transferido a las comunidades autónomas múltiples competencias en materia de educación, debe tenerse en cuenta la distribución de aquellas que se esboza en el artículo 6bis de la LOE, destacando entre aquellas que conserva el Gobierno la relativa a “la alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución, le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos”.
A la vista del enmarañamiento de diversos elementos en la configuración del derecho, el esquema de análisis aquí planteado no deja de ser simplemente uno de los muchos posibles, que advierten la concurrencia de aspectos en los que no nos es posible extendernos. Fernández-Miranda, por ejemplo, consideraba como sus integrantes el derecho de acceso a las enseñanzas, así como a una enseñanza de calidad, una evaluación objetiva, la progresión en el sistema, la permanencia en el centro y una educación básica gratuita. A ellos añade García Roca el derecho a una educación inclusiva, siendo relevantes las previsiones del Título III de la LOE, relativo a la equidad en la educación.
Por otra parte, la libertad de enseñanza presenta unos perfiles singulares, acentuados por ser una fórmula que -como tal- se incorpora por primera vez a nuestra historia constitucional en 1978. Según la STC 5/1981, “puede ser entendida como una proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales (especialmente arts. 16.1 y 20.1 a)”. Esa misma resolución refirió tres derechos como elementos integrantes de tal libertad.
El primero es el derecho a crear instituciones educativas, que se identifica con la previsión del apartado 6: “se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales”. En este caso, el art. 21 de la LODE delimita este derecho y lo atribuye a “toda persona física o jurídica de carácter privado y de nacionalidad española”, amén de establecer algunas prohibiciones (por ejemplo, para quienes tengan antecedentes penales por delitos dolosos). Crear una institución educativa implica la posibilidad de individualizarla a través de un ideario, que no solo se refiere a los aspectos religiosos y morales, sino a todos aquellos vinculados con su actividad (STC 5/1981). En todo caso tiene su límite “en el respeto de los principios y declaraciones de la Constitución” (STC 47/1985), así como a que no vaya en contra “del respeto a los derechos fundamentales, del servicio a la verdad, a las exigencias de la ciencia y a las restantes finalidades necesarias de la educación mencionadas”; así como, en cuanto se trate de centros que “hayan de dispensar enseñanzas regladas, ajustándose a los mínimos que los poderes públicos establezcan respecto de los contenidos de las distintas materias, número de horas lectivas, etc”.
Más allá, la creación de centros no se agota en su establecimiento, sino que implica también su dirección una vez este se ha llevado a cabo. El contenido esencial del derecho, según las SSTC 77/1985 y 176/2015, puede precisarse “tanto desde el punto de vista positivo como desde una delimitación negativa. Desde la primera perspectiva, implica el derecho a garantizar el respeto al carácter propio y de asumir en última instancia la responsabilidad de la gestión, especialmente mediante el ejercicio de facultades decisorias en relación con la propuesta de Estatutos y nombramiento y cese de los órganos de dirección administrativa y pedagógica y del profesorado. Desde el punto de vista negativo, ese contenido exige la ausencia de limitaciones absolutas o insalvables, o que lo despojen de la necesaria protección. De ello se desprende que el titular no puede verse afectado por limitación alguna que, aun respetando aparentemente un suficiente contenido discrecional a sus facultades decisorias con respecto a las materias organizativas esenciales, conduzca en definitiva a una situación de imposibilidad o grave dificultad objetiva para actuar en sentido positivo ese contenido discrecional”. El reconocimiento de la vertiente negativa no puede suponer, en todo caso, el amparo de modelos que sean contrarios al objeto de la educación reconocido en el apartado 2 del artículo 27 o que supongan la eliminación de raíz de la libertad de cátedra reconocida en el artículo 20, la cual, admitiendo modulaciones en el caso de docentes en centros privados, no puede ser por completo vaciada de contenido.
El segundo derecho integrado en la libertad de enseñanza es aquel de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar a desarrollarla con libertad dentro de los límites propios del puesto docente que ocupan, que se corresponde con la antedicha libertad de cátedra formulada en el artículo 20 de la Constitución, a cuya sinopsis nos remitimos para su análisis.
En tercer lugar, se incluye en la libertad de enseñanza el derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral que desean para sus hijos, recogido en el apartado 3: “los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”. Ello se concreta, por una parte, en la posibilidad de optar por un centro privado o concertado dotado de un ideario coherente con tales convicciones. Por otra, en el caso de los centros públicos, tiene su traducción en la exigencia de una neutralidad ideológica: esta, conforme a la STC 5/1981, “no impide la organización en los centros públicos de enseñanzas de seguimiento libre para hacer posible el derecho de los padres”; “es una característica necesaria de cada uno de los puestos docentes integrados en el centro, y no el hipotético resultado de la casual coincidencia en el mismo centro y frente a los mismos alumnos, de profesores de distinta orientación ideológica cuyas enseñanzas se neutralicen recíprocamente”; así como “impone a los docentes que en ellos desempeñan su función una obligación de renuncia a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico, que es la única actitud compatible con el respeto a la libertad de las familias que, por decisión libre o forzadas por las circunstancias, no han elegido para sus hijos centros docentes con una orientación ideológica determinada y explícita”. No debe confundirse esto, por lo tanto, con un derecho a recibir una formación específica en materia religiosa, para lo que habrá de estarse a lo establecido por el legislador y a los acuerdos del Estado con las correspondientes confesiones. Es interesante apuntar que, en un supuesto de divergentes posiciones de los padres respecto al centro educativo, la STC 26/2024 ha puesto en valor esa neutralidad de los centros públicos afirmando que “frente a la opción de un colegio religioso, cuyo proyecto pedagógico global está explícitamente dirigido a la formación en una concreta fe, el colegio público no confesional resulta más acorde para favorecer el libre desarrollo de las convicciones de la menor desde una posición de neutralidad”. Ello en el entendimiento de que “de este modo se atiende al interés superior del menor a formar sus propias creencias en materia religiosa a través de una información y un conocimiento transmitidos de manera objetiva, crítica y plural, permitiendo que pueda desarrollar una opinión crítica”.
Una de las cuestiones que, conectadas con esta libertad, se ha planteado es la relativa al fenómeno del homeschooling o educación en casa. En la esfera europea, la STEDH de 11 de septiembre de 2006 (caso Konrad v. Alemania) considera que su prohibición no vulnera el Convenio. En España, la ausencia de una regulación específica fue examinada por la STC 133/2010, de acuerdo con la cual “la restricción del derecho de los padres a ejercer sobre sus hijos las funciones de educadores propias de su condición parental y a guiarlos hacia un camino que resulte conforme con sus propias convicciones religiosas o filosóficas, generada por la obligatoriedad de su escolarización en el ámbito de la educación primaria, no resulta manifiestamente excesiva en tanto que los padres pueden ejercer su libertad de enseñanza a través del derecho a la libre creación de centros docentes”. Sin descartar expresamente la constitucionalidad de un eventual reconocimiento legal de esta práctica, el máximo intérprete recuerda que “la Constitución española no prohíbe al legislador democrático configurar la enseñanza básica obligatoria como un periodo de escolarización, de duración determinada, durante el cual quede excluida la opción de los padres de enseñar a sus hijos en su propio domicilio en lugar de proceder a escolarizarlos”. Otro de los asuntos con cierta problematicidad es el relativo a la lengua de la educación: la STC 337/1994 recordó que de la Constitución no se desprende el derecho a recibir la enseñanza en sólo una de las dos lenguas cooficiales en la Comunidad Autónoma, a elección de los interesados: “los poderes públicos -el Estado y la Comunidad Autónoma están facultados para determinar el empleo de las dos lenguas que son cooficiales en una Comunidad Autónoma como lenguas de comunicación en la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación”. Que una lengua española distinta del castellano sea “materia curricular y lengua de comunicación en la enseñanza” supone asegurar “que su cooficialidad se traduzca en una realidad social efectiva; lo que permitirá corregir situaciones de desequilibrio heredadas históricamente y excluir que dicha lengua ocupe una posición marginal o secundaria”.
Siguiendo con la casuística, este derecho emparenta con aquel a la instrucción conforme a las convicciones religiosas y filosóficas reconocido en el Protocolo adicional nº1 al CEDH y que ha sido analizado por ejemplo en relación con la introducción de contenidos de educación sexual. En la STEDH de 7 de diciembre de 1976 (caso Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen v. Dinamarca) se avaló la inclusión de aquellos y se recordó que “existe una diferencia de naturaleza entre la instrucción religiosa y la educación sexual”, toda vez que “la primera difunde necesariamente doctrinas y no simples conocimientos”. Respecto a esas enseñanzas religiosas, el TEDH se ha centrado más en elementos como la obligatoriedad o la posibilidad de un enfoque parcial que en los contenidos en sí: por ejemplo, STEDH de 9 de octubre de 2007 (caso Hasan y Eylem Zengin contra Turquía).
A partir de esta panorámica, debe tenerse en cuenta que, como advierte Díez-Picazo, “la proclamación de una específica libertad de enseñanza tiene un innegable valor interpretativo: la resolución de cualesquiera problemas que se planteen en materia educativa no podrá dejar de tomar en consideración, como uno de sus términos básicos, que la enseñanza es una actividad constitucionalmente libre. Además, (…) otorga el carácter de ejercicio de un derecho fundamental a ciertas conductas que difícilmente tendrían tal cobertura bajo los arts. 16 y 20 CE, como es destacadamente la transmisión del conocimiento no solo de forma privada sino también al margen del sistema educativo”. Según recalca este autor, “las actividades puramente individuales de enseñanza, que adquieren rasgos socialmente típicos en figuras como la del preceptor o la del preparador de oposiciones, gozan de relevancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales porque existe un reconocimiento autónomo de la libertad de enseñanza”.
El régimen jurídico resultante de la combinación del derecho a la educación con la libertad educativa permite concluir que el modelo educativo esbozado en el artículo 27 de la Constitución se caracteriza por una orientación horizontal y democrática. Ello es especialmente evidente en su apartado 2, que mandata que “los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca”. Frente a una visión excluyente de la dirección de los centros (ya sea dejando a un lado a las familias, a los docentes o, más habitualmente, al estudiantado), se opta por la intervención del conjunto de la comunidad educativa. Estamos ante una especificación de lo previsto en el artículo 9.2 del texto fundamental, según el cual corresponde a los poderes públicos “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. La LOE actualizará esta exigencia al regular en el Capítulo III del Título V los órganos colegiados de gobierno y de coordinación docente de los centros públicos (en los que destacan el Consejo Escolar y el Claustro de profesores).
En fin, una última cuestión es la relativa a la autonomía universitaria, objeto de mención expresa en el apartado 10. Díez-Picazo sintetiza esta fórmula a través de la idea de que “las universidades deben ser corporaciones autogobernadas por quienes participan en la actividad académica, esto es, por los profesores y, en su caso, los alumnos y el personal administrativo”. No es habitual que las Constituciones recojan una cláusula con este contenido y su inclusión en la española tiene una explicación histórica, la llamada “cuestión universitaria”, que se ha concretado en numerosos episodios cuya nota común es la intromisión del poder político en la actividad desarrollada en este ámbito. Como explica el referido autor, esta idea reflejaría la visión de las universidades que predominó durante el período inicial de aquellas, durante la Baja Edad Media y que en sus líneas maestras ha seguido vigente hasta hoy en el mundo germánico (distinta de aquella imperante en los países de tradición francesa, herederos de la reforma napoleónica, así como de la existente en Estados Unidos). Torres Muro y Ardoz Santisteban incluso aseguran que “la característica fundamental de la organización universitaria [en España] fue la falta de autonomía”.
La STC 26/1987 (doctrina reiterada en la STC 74/2019, por ejemplo) afirmó que la autonomía universitaria es la “dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra. Ambas sirven para delimitar ese ‘espacio de libertad intelectual’ sin el cual no es posible ‘la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura’ [art. 1.2 a) LRU] que constituye la última razón de ser de la universidad. Esta vinculación entre las dos dimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en la sección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales y libertades públicas, aunque sea en artículos distintos: la libertad de cátedra en el 20.1 c) y la autonomía de las universidades en el 27.10” (STC 26/1987, FJ 4)”.
La misma sentencia, aunque dando lugar a cierta controversia (García Roca), resolvió el debate doctrinal relativo a la naturaleza de la autonomía universitaria. La caracterizó como un derecho fundamental en sentido estricto “por su reconocimiento en la sección primera del capítulo segundo del título I, por los términos utilizados en la redacción del precepto, por los antecedentes constituyentes del debate parlamentario que llevaron a esa conceptuación y por su fundamento en la libertad académica”. Sobre esta base, se plantea la cuestión práctica de la titularidad del derecho y, en conexión, la legitimación para acudir al Tribunal Constitucional por la vía del recurso de amparo. Esta última se ha reconocido a las universidades, ello ocurre incluso en casos en los que “bajo la denuncia formal de una vulneración autónoma del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), subyace, en rigor, una argumentación que remite al segundo de los motivos empleados por la mencionada Universidad: la infracción de la autonomía universitaria protegida por el art. 27.10 CE” (STC 44/2016).
En cuanto a su contenido, la autonomía universitaria se diseñó como derecho de configuración legal, permitiendo al legislador regularla dentro de los márgenes de la Constitución. No obstante, incorporará “los elementos necesarios para asegurar el respeto de la libertad académica”. Entre los más relevantes, la STC 206/2011 reconoció la potestad normativa “como parte de la libertad de ordenación —también normativa— de los medios necesarios para la impartición de las enseñanzas superiores que la Universidad tiene legalmente encomendada”. Una vez consagrado dicho régimen, “la universidad posee, en principio, plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la ley, lo cual no significa -como ha precisado la referida sentencia- que no existan limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos fundamentales, o de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras” (STC 55/1989).
El desarrollo normativo de la autonomía universitaria se da en la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (LOSU). En ella, el legislador integra, amén de disposiciones relativas a las funciones y autonomía de las universidades, el marco para su creación y reconocimiento; la organización de sus enseñanzas; la regulación de la investigación, transferencia e intercambio del conocimiento e innovación: la cooperación, coordinación y participación en el sistema universitario; los aspectos sociales y culturales de las universidades; su internacionalización; el régimen de sus estudiantes y, en concreto, el de las universidades públicas y privadas. Será relevante también la Ley 3/2022, de 24 de febrero, de convivencia universitaria, que puso fin a la anomalía de la vigencia, durante más de cuatro décadas tras la entrada en vigor de la Constitución, del Reglamento de Disciplina Académica de los Centros Oficiales de Enseñanza Superior y de Enseñanza Técnica dependientes del Ministerio de Educación Nacional, aprobado por Decreto de 8 de septiembre de 1954.
En fin, es evidente que el reconocimiento de la autonomía universitaria no supone configurar la realidad de la educación superior como ajena a cualquier intervención de los poderes públicos o de la Administración. No solamente el legislador construirá los cimientos dentro de los cuales operan las universidades, sino que determinados órganos están dotados de competencias que inciden de lleno en aquellas a través, por ejemplo, de su supervisión o control externo. Destacarán, como específicamente apunta el artículo 5 de la LOSU, la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) y a las agencias de evaluación de las Comunidades Autónomas inscritas en el Registro Europeo de Agencias de Calidad (EQAR). Sobre la ANECA, la STC 131/2013 refirió que “la atribución al Gobierno de la constitución de la Agencia Nacional de Evaluación de Calidad y Acreditación […] no supone una deslegalización de la reserva de ley orgánica por cuanto no se deriva del tenor del precepto que el Gobierno haya de regular, tal y como entienden los recurrentes, aspectos que inciden en el ámbito del derecho a la autonomía universitaria, en cuanto se le encomiendan a la Agencia facultades de evaluación de los planes de estudio, o del derecho de acceso a la función pública, dado que la intervención de la Agencia es decisiva para determinar la composición de las comisiones de habilitación a los cuerpos docentes universitarios”.
Comentario realizado por
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.
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