Constitución española

Introducción 

Decía el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que “una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”. 

La Constitución española de 1978 (en adelante, CE), en su Título I, bajo la rúbrica “De los derechos y deberes fundamentales”, establece una auténtica Declaración de Derechos, lo que en la terminología clásica se conoce como la parte dogmática de las Constituciones[i]. Este primer título, a su vez, se divide en cinco capítulos. El Capítulo Segundo, bajo la denominación de los “Derechos y libertades”, se divide en dos secciones: la primera se titula “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas” y abarca los artículos 15 a 29; la segunda sección, bajo la rúbrica “De los derechos y deberes de los ciudadanos”, alberga los artículos 30 a 38.

Es en esta sección segunda donde se ubica el artículo que nos disponemos a comentar, a saber, el 25. Precepto que tiene un contenido complejo, por cuanto que no todo lo establecido en él puede ser considerado como un derecho fundamental. Lo que prescribe el apartado primero opera como tal derecho -el principio de legalidad-. Por su parte, el apartado segundo traza, a grandes rasgos, lo esencial de la relación de sujeción especial penitenciaria, y el apartado 3 prohíbe a la Administración civil imponer sanciones privativas de libertad, proyectándose también a modo de derecho fundamental. 

Antes de continuar queremos hacer una breve referencia a los precedentes de este artículo en nuestro derecho histórico. Los contenidos de los apartados 1 y 3 del precepto tienen abundantes precedentes en nuestra historia constitucional, mientras que el apartado 2 es de impronta modernísima. Ya la Constitución de 1837 establecía en su artículo 9 que: “Ningún español puede ser procesado ni sentenciado sino por Juez o Tribunal competente en virtud de leyes anteriores al delito y en la forma que éstas prescriban”.  De esta forma, por un lado, se proclamaba el principio de legalidad y, por otro, se reservaba a los tribunales la facultad de procesar y sentenciar. 

Por lo que se refiere a su regulación en el derecho comparado, son varias las Constituciones de nuestros homólogos las que contienen preceptos similares al artículo 25 CE. Así, podemos citar los artículos 103 y 104 de la Ley fundamental de Bonn; los artículos 13, 25 y 27 de la Constitución italiana de 1947; o los artículos 27 y 29 de la Constitución portuguesa de 1976.

Centrándonos ya en el contenido del artículo 25, éste se puede desglosar por una parte en la proclamación del principio de legalidad (apartado 1), por otra en los mandatos al legislador para orientar la regulación de la relación de sujeción especial penitenciaria (apartado 2), y, finalmente, en la prohibición a la Administración civil de imponer sanciones que impliquen privación de libertad (apartado 3). En puridad, sólo los apartados 1 y 3 generan por sí mismos derechos amparables, mientras que el apartado 2 contiene en realidad principios orientadores de la legislación penitenciaria. Por ello, a efectos didácticos vamos a analizar por una parte los apartados 1 y 3, y por otra, el apartado 2 del artículo 25 CE.

El principio de legalidad penal y la prohibición a la Administración civil de imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad (apartados 1 y 3 del artículo 25 CE).

El principio de legalidad penal fue formulado por primera vez por Beccaria a finales del siglo XVIII configurándose como uno de los pilares de toda la tradición jurídica ilustrada y liberal, hasta el punto de constituir, sin duda, un elemento integrante de la idea misma de Estado de derecho. Así quedó plasmado en el artículo 8 de la Declaración de 1789, el cual señalaba que “la Ley sólo debe establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y tan sólo se puede ser castigado en virtud de una Ley establecida y promulgada con anterioridad al delito, y aplicada legalmente”. En nuestro constitucionalismo, no es hasta la carta de 1837, cuando aparece por primera vez, pues como señala Tomas y Valiente en la Constitución de 1812 no se recogía sino muy vagamente. A partir de 1837 todas nuestras Constituciones históricas ya sin interrupción recogieron el principio de legalidad penal. Así, el artículo 10 de la Constitución de 1845 reproducía artículo de la Carta del 37, y la Constitución de 1869 apenas introducía alguna pequeña variación en esa literalidad. Por su parte, el Texto de 1876 reproducía exactamente el de 1837. Finalmente, el artículo 28 de la Constitución de 1931 reiteraba el mismo contenido, pero con terminología técnicamente moderna: "Sólo se castigarán hechos declarados punibles por ley anterior a su perpetración. Nadie será juzgado sino por juez competente conforme a los trámites legales".

En nuestra Constitución actual, es el apartado 1 del artículo 25 el que proclama como derecho fundamental el principio de legalidad penal. El hecho de que afirmemos que la legalidad penal se configura como un auténtico derecho fundamental no es una mera declaración retórica, sino que comporta una serie de garantías que podríamos calificar de agravadas y que lo diferencian de otros derechos reconocidos en la Constitución que, sin embargo, no pertenecen a la categoría de derechos fundamentales. Así, junto con las garantías genéricas enunciadas en el artículo 53.1 CE —eficacia directa, reserva de ley y respeto a su contenido esencial en el desarrollo legislativo—, los derechos fundamentales gozan, además, de otras garantías agravadas, entre las que destacan las siguientes:

1. se incluyen entre las materias cuya reforma debe seguir el procedimiento de reforma constitucional agravado (art. 168.1 CE), por lo que cabe hablar de una rigidez reforzada;
2. la reserva de ley no es de ley ordinaria, sino de ley orgánica (art. 81.1 CE). De acuerdo con la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional —desde sus primeras sentencias—, esta reserva se refiere tan solo a las libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero (entre otras, SSTC de 5 de agosto de 1983, 27 de octubre de 1987 y 5 de mayo de 1994, jurisprudencia reiterada en sentencias más recientes como la 18/2026, de 25 de febrero);
3. además de poder ser objeto de recurso de inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), su protección se articula, conforme al artículo 53.2 CE, mediante un procedimiento preferente y sumario y, en su caso, a través del recurso de amparo.

Los documentos internacionales suscritos por España también estipulan el principio de legalidad. El primero fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948 cuyo artículo 11.3 lo proclama para extraer después expresamente una de sus consecuencias: que no se impondrán a nadie penas mayores que las previstas en el momento de la comisión del delito. Por su parte, el artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de noviembre de 1966, además de la proclamación estricta del principio de legalidad y de la prohibición de que se impongan penas mayores a las previstas en el momento de la comisión del delito así como de la previsión de la retroactividad de las penas más leves,   advierte que todo ello no impide el castigo de actos u omisiones que constituyan delito según los principios generales del derecho reconocidos en las naciones civilizadas. En el ámbito europeo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950 ofrece tres aspectos: la proclamación del principio y la prohibición de imposición de penas mayores a las previstas en el momento de la comisión (artículo 7.1) y la advertencia, idéntica a la del Pacto, en la que se admite que el principio de legalidad no es óbice para castigar acciones u omisiones consideradas criminales a la luz de los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas. Esta última previsión choca con la estricta concepción del principio de legalidad según viene considerándose en el Derecho español, mientras que la necesidad de incorporar la tradición del common law ha obligado al Tribunal Europeo de Derechos Humanos a elaborar una jurisprudencia, a nuestros ojos discutible, donde los contornos del principio de legalidad se desdibujan. 

Atendiendo a la titularidad de este derecho, tal como señala la doctrina, son titulares del mismo no sólo a los nacionales, sino también los extranjeros y las personas jurídicas.

Por lo que se refiere al valor jurídico protegido, defiende Díez-Picazo Giménez que protege simultáneamente dos valores: la seguridad jurídica y la libertad individual. Recientemente en la sentencia 137/2025, de 26 de junio, el máximo intérprete de nuestra Constitución ha señalado que “el principio de legalidad tiene su origen en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la libertad de los ciudadanos frente al ejercicio arbitrario del ius puniendi por parte del Estado, “de modo que expresa su potestad punitiva a través del instrumento de la ley y solo la ejercita en la medida en que está prevista en la ley” (STC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3). A partir del texto de la ley, los ciudadanos pueden programar sus comportamientos sin el temor de verse sorprendidos por la posterior definición como delitos o infracciones de conductas que en el momento de ser realizadas no estaban sancionadas o por la aplicación de penas o sanciones que no existían o eran más leves cuando realizaron la conducta sancionada. El Tribunal ha señalado asimismo que “el conocimiento previo de la conducta prohibida y de la pena prevista, evita que se vacíe de sentido una de las finalidades, la de prevención general, que legitiman la pena (STC 132/2022, de 24 de octubre, FJ 4), y con ella la función intimidatoria y motivadora de la conducta de los ciudadanos frente a sus impulsos, determinación psíquica que se vincula a que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones” (STC 54/2023, FJ 3). Además, la predeterminación normativa, atendida la grave afectación que suponen las normas penales para los intereses más relevantes (STC 142/1999, FJ 3), se atribuye en exclusiva al órgano que representa la voluntad general, el Parlamento. “El imperio de la ley opera de este modo como garantía de los bienes jurídicos de los ciudadanos y como límite de la actuación de los jueces y magistrados (art. 117.1 CE)” (STC 54/2023, FJ 3). (STC 137/2025, de 26 de junio, FJ 5). 

La seguridad jurídica puede ser definida “como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4). De tal modo, que si en el ordenamiento jurídico en que se insertan las normas, teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica” (STC 136/2011, de 13 de septiembre).

La conexión del principio de legalidad penal con la libertad puede parecer más complicada de apreciar, no obstante, y tal y como señala la doctrina lo que persigue es que el ius puniendi no sea ejercido indiscriminadamente y eso se plasma en dos sentidos, tal y como señala Díez-Picazo Giménez, es una manifestación de la separación de poderes (dado que la norma penal debe ser producida por alguien distinto de quien está llamado a aplicarla). Además, este legislador ha de ser democrático.  

Sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad penal ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en copiosa jurisprudencia. 

En relación con el alcance del principio de legalidad penal, este no se agota en el ámbito del Derecho punitivo, sino que se extiende también al Derecho administrativo sancionador. Y es que, del mismo modo que los derechos procesales se han proyectado fuera del ámbito jurisdiccional al procedimiento administrativo sancionador, también el principio de legalidad lo ha hecho, pero como ha reiterado una abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional que va de la STC 18/1981, de 8 de junio, a las SSTC 50 y 55/2003, ambas 17 de diciembre, de una forma menos intensa, lo que se traduce en una exigencia menos estricta de ley (no se precisa la ley orgánica ni siquiera que sea una ley aprobada por quien ostenta la potestad legislativa, pudiendo bastar el decreto-ley o el decreto legislativo) e incluso en la posible colaboración del reglamento administrativo para completar la previsión legal que debe ser, eso sí, suficientemente precisa de los hechos sancionables y de la graduación de las sanciones. En este sentido ha recordado el Tribunal Constitucional en STC 184/2025, que “aunque la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (entre otras muchas, SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4; 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, y 145/2013, de 11 de julio, FJ 4) (STC 184/2025, de 2 de diciembre FJ 4). Por tanto, mientras que, en la esfera penal, como veremos más adelante, la reserva de ley es absoluta, y es de ley orgánica (SSTC 25/1984, 23 de febrero, y 159/1986, de 12 de diciembre), esta dimensión formal se atenúa en el campo del Derecho administrativo sancionador (STC 52/2003, de 17 de marzo).

Por lo que se refiere al contenido del principio de legalidad penal, el Tribunal Constitucional ha señalado que “refiriéndose al contenido del art. 25.1 CE, desde la STC 42/1987, de 7 de abril, el Tribunal ha venido manteniendo que el derecho incorporado en este precepto incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, a la que se asocia desde una perspectiva formal, de un lado, la garantía de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, de otro, el rango necesario de las normas tipificadoras de tales conductas y reguladoras de las sanciones aparejadas a su comisión (en este sentido, por todas, STC 100/2003, de 2 de junio, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). A la exigencia de ley (lex scripta), se une la de que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa) (STC 75/2024, de 8 de mayo, FJ3).  De la lectura de otras sentencias, como la STC 137/2025, se observa que estas tres exigencias se pueden sistematizar en dos garantías, una forma y material. 

Por lo que se refiere a la garantía de carácter formal, el Tribunal Constitucional, en sentencias como la 93/2024, de 19 de junio o la 94/2024 de 2 de julio, ha señalado que “[l]a primera garantía que contiene el principio de legalidad es la garantía formal, que impone una reserva de ley absoluta (STC 15/1981, de 7 de mayo, FJ 7) para definir delitos y fijar sus penas, quedando así acotadas las fuentes del Derecho en materia penal [SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3, y 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4 a)]”. Esta garantía se materializa en la exigencia de lex scripta y se encuentra reproducida en los artículos 1.1 y 2.1 del Código Penal. 

De acuerdo con la doctrina, con autores como García Morillo la exigencia de lex scripta presenta una doble vertiente. Una negativa que supone que la previsión de delitos y penas no puede hacerse mediante normas no escritas, de naturaleza consuetudinaria o jurisprudencial; y una positiva, en virtud de la cual la regulación de los delitos y las penas debe hacerse mediante normas con rango de ley. Esto ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional en múltiples sentencias donde ha señalado que “[la garantía] de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este tribunal ha señalado reiteradamente, el término ‘legislación vigente’ contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora” (por todas, STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2) (STC 77/2022, de 15 de junio, FJ2). Esta reserva de ley, como señala Díez-Picazo Giménez tiene carácter absoluto, en el sentido de no admitir leyes deslegalizadoras; es decir, en materia de delitos y penas, no cabe la descongelación del rango de ley (STC 25/1984). Pero, como sabemos, nuestro sistema de fuentes presenta una gran variedad de normas que ostenta rango de ley, por lo que se plantea la cuestión de en qué supuestos la vertiente positiva del mandato de lex scripta se ve satisfecha. Una lectura conjunta de los artículos 25, 53.1  81.1 y 86.1 de la Constitución nos permiten concluir que las normas penales deben ser normas con rango y fuerza de ley, no estando vetadas de por sí los Reales Decretos Leyes o los Reales Decretos Legislativos para la regulación del ejercicio de este derecho, sino en los casos de “afectación” o cuando el objeto de la norma sea el desarrollo del derecho. Queda dirimir si en esos casos la reserva de ley lo es de ley orgánica u ordinaria. Sobre con esta cuestión, el Tribunal Constitucional en sentencias como la 118/1992, de 16 de septiembre ha señalado que “[la] exigencia de Ley formal para las normas penales, que resulta del art. 25.1 C.E. no implica, por sí sola, la necesidad de que las normas penales hayan de revestir rango de Ley orgánica (STC 25/1984). Pero sí existe reserva constitucional en favor de la ley orgánica, de conformidad con lo dispuesto en el art. 81.1, en relación con el art. 17.1 C.E., respecto de las normas penales que establezcan penas privativas de libertad” (STC 118/1992, de 16 de septiembre, FJ 2). En conclusión, y como señala García Morillo, “puede decirse que la consagración constitucional del principio de legalidad implica la «reserva absoluta» de ley en materia penal, y que esta reserva es de ley orgánica cuando la consecuencia de la aplicación de la norma sea una limitación de derechos fundamentales”.

En cuanto a la garantía de carácter material, el Tribunal Constitucional ha señalado que esta garantía ‘refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción’ (SSTC 25/2004, de 26 de febrero, FJ 4; 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 2; 297/2005, de 21 de noviembre, FJ 6, y 283/2006, de 9 de octubre, FJ 5). 

Así pues, la lex praevia exige que los actos y omisiones estén sancionados según la legislación vigente en el momento de su comisión, es decir, se prohíbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, concretando, con rango de derecho fundamental, el principio ya sentado en el artículo 9.3 CE (SSTC 3/1988, 20/2003, 82/2006). A sensu contrario el artículo 2.2 del Código Penal prevé la retroactividad de las disposiciones favorables, aunque ya se haya dictado sentencia firme y el reo esté cumpliendo condena. No obstante, el Tribunal Constitucional en sentencias como la 99/2000, de 10 de abril y la 75/2002, de 8 de abril ha señalado que la retroactividad de la ley penal favorable se deduce del artículo 9.3 de la Constitución, careciendo por ello de rango de derecho fundamental. Por otra parte, de lo anterior se infiere también que a nadie se puede imponer sanción mayor a la prevista en la legislación vigente en el momento de cometer el hecho punible. Finalmente, en relación con esta cuestión, y siguiendo a Asúa Batarrita, debemos mencionar que desde la STEDH de 21 de octubre de 2013 (asunto Del Río Prada v. España) es incompatible con la garantía del artículo 7.1 del CEDH la aplicación retroactiva de un cambio sorpresivo e imprevisible de la jurisprudencia que creó la denominada “doctrina Parot”.  En suma, y como viene a recordar el Tribunal Constitucional en sentencias como la 36/2018, es incompatible con el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables la aplicación retroactiva de un novedoso criterio interpretativo desfavorable e imprevi­sible que venga a sustituir a otro más benefi­cioso. Para conocer la evolución de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la prohibición de retroactividad de las normas penales desfavorables, se aconseja la lectura del fundamento jurídico cuarto de la sentencia 54/2023, de 22 de mayo.

Por su parte, la lex certa se traduce en el principio de tipicidad, estricto en el ámbito penal (artículos 10 y 12 del Código Penal) concretado como principio de taxatividad. Ello significa que las exigencias de seguridad jurídica reclaman una determinación exacta de los actos y omisiones punibles y de las sanciones que su comisión acarrea. El supuesto de hecho ha de hallarse estrictamente delimitado y con la máxima claridad, tal y como exige la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde la STC 62/1982, de 15 de octubre, a la STC 13/2003, de 28 de enero o la STC 75/2024, de 8 de mayo, el máximo intérprete de nuestra Constitución ha vuelto a señalar que  “el mandato de taxatividad o de lex certa, “se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones” (entre otras, SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3; 123/2001, de 4 de junio, FJ 11, o 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8; en términos similares, STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 12). Así definido, el mandato de taxatividad se considera como una garantía de la denominada vertiente subjetiva de la seguridad jurídica (según la expresión utilizada en las SSTC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11, y 196/2002, de 28 de octubre, FJ 5), lo que justifica que, como hemos expresado previamente, la queja relativa a la infracción del art. 9.3 CE quede, en este caso, subsumida en la vulneración específica del art. 25.1 CE” (STC 75/2024, de 8 de mayo, FJ 3). 

Para ajustarse al mandato constitucional de taxatividad, “el legislador ha de operar con tipos; es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 120/1994, de 25 de abril, y 34/1996, de 11 de marzo), lo que exige una concreción y precisión de los elementos básicos de la correspondiente figura delictiva; resultando desconocida esta exigencia cuando se establece un supuesto de hecho tan extensamente delimitado que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas (STC 306/1994, de 14 de noviembre)” [STC 133/2021, de 24 de junio, FJ 6 B) b)]. La garantía de esta vertiente subjetiva de la seguridad jurídica, hace recaer por tanto sobre el legislador el deber de configurar las leyes sancionadoras de forma concreta, precisa, clara e inteligible, de modo que “los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones” [SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4; 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4; 169/2021, de 6 de octubre, FJ 9, y 54/2023, de 22 de mayo, FJ 3 b)]. Esta garantía conlleva la inadmisibilidad de “formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador” (SSTC 34/1996, FJ 5; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, o 145/2013, de 11 de julio, FJ 4).

La necesidad de tipos claros recogidos en la ley se extiende al Derecho administrativo sancionador (STC 100/2003, de 2 de junio) y si bien puede entrar a completar el reglamento administrativo (STC 42/1987, de 7 de abril), sólo es admisible cuando esa remisión no se convierta en una regulación independiente si no que se mantenga claramente subordinada a la ley (STC 52/2003, de 17 de marzo). 

El principio de taxatividad conduciría directamente a considerar inconstitucionales las leyes penales en blanco, aquellas que se remiten en un reglamento administrativo para completar su supuesto de hecho. Se infringiría no sólo el artículo 25.1 CE sino los artículos 9.3, 53.1 y 81.1 CE. El Tribunal Constitucional ha acotado el margen de este tipo de normas penales en las SSTC 127/1990, de 5 de julio y 120/1998, de 15 de junio, y SSTC 34 y 82/2005 y 283/2006. 

Finalmente, en relación con el mandato de taxatividad debemos señalar que, a raíz de la incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de la pena de prisión permanente revisable, se planteó un recurso de inconstitucionalidad en el que se recurría el artículo único de la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, en el que los recurrentes, alegan entre otras cosas que esta nueva modalidad de pena al estar indeterminada vulneraba el principio de taxatividad. Sobre esta cuestión el Tribunal Constitucional en su STC 169/2021 señaló que “el principio de taxatividad no es incompatible con el empleo de conceptos jurídicos indeterminados [SSTC 37/2018, de 23 de abril, FJ 3 a), y 91/2021, de 22 de abril, FJ 11.1 B)], empleo que “para que sea compatible con el art. 25.1 CE, debe permitir que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4)” [STC 14/2021, de 28 de enero, FJ 3 b)]. Esta doctrina, referida a la delimitación del supuesto de hecho típico, es extrapolable a la delimitación del contenido y alcance de las penas, resultando incuestionable la técnica legislativa de acudir a un concepto que tiene rango de principio constitucional y cuya concreción jurídica goza del refrendo de una constante praxis administrativa y judicial” […] la pena de prisión permanente revisable no es una pena indeterminada, [..], sino una pena determinable con arreglo a criterios legales preestablecidos cuya individualización judicial se completa en fase de ejecución mediante la aplicación de unos parámetros, los del art. 92.1 CP, claros y accesibles al reo desde el momento de la imposición de la condena, y cuya finalidad no es asegurar su encierro perpetuo, sino supeditarlo, tras la realización de un contenido mínimo retributivo, a su evolución personal. (STC 169/2021, de 6 de octubre, FJ 9).

En conclusión, y como ha señalado el Tribunal Constitucional, “la garantía material, en relación con el legislador, se traduce en el mandato de taxatividad (lex certa), que comporta fundamentalmente la exigencia de una tipificación precisa dotada de la adecuada concreción en la descripción que incorpora. “En este sentido hemos declarado -como recuerda la STC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3- ‘que el legislador debe hacer el máximo esfuerzo posible en la definición de los tipos penales (SSTC 62/1982, 89/1993, 53/1994 y 151/1997), promulgando normas concretas, precisas, claras e inteligibles (SSTC 69/1989, 34/1996 y 137/1997). También hemos señalado que la ley ha de describir ex ante el supuesto de hecho al que anuda la sanción y la punición correlativa (SSTC 196/1991, 95/1992 y 14/1998). Expresado con otras palabras, el legislador ha de operar con tipos, es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 120/1994 y 34/1996), lo que exige una concreción y precisión de los elementos básicos de la correspondiente figura delictiva; resultando desconocida esta exigencia cuando se establece un supuesto de hecho tan extensamente delimitado que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas (STC 306/1994)’. Todo ello orientado a garantizar la seguridad jurídica, de modo que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones (STC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3)” (STC 46/2022, de 24 de marzo, FJ 12).

En íntima conexión con el apartado 1 del artículo 25, el apartado 3 prohíbe a la Administración civil imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. El Tribunal Constitucional se ha planteado la expulsión de los extranjeros (STC 115/1987, de 7 de julio), y sobre todo la legitimidad constitucional de las sanciones disciplinarias administrativas que, en el ámbito castrense, pueden suponer privación de libertad (Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas y SSTC 21/1981, de 15 de junio y 31/1985, de 5 de marzo). La excepción militar a la regla inveterada de que la privación de libertad sólo puede acordarse judicialmente no excluye desde luego el posterior control judicial de la medida administrativa. 

Los principios orientadores de la legislación penitenciaria (apartado 2 del artículo 25 CE)

El apartado 2 del artículo 25 presenta un contenido difuso que podía agruparse en los siguientes contenidos: principio general de orientación de las penas; recordatorio de la titularidad los derechos fundamentales de los condenados y proclamación del derecho al trabajo y a la cultura de los internos en prisión. En realidad, este apartado traza las líneas esenciales de la relación de sujeción especial penitenciaria que tempranamente se tradujo en la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. 

Algunos autores han visto en este apartado un reconocimiento de derechos de los condenados, pero como el Tribunal Constitucional ha afirmado, se trata más bien de mandatos al legislador de los que no pueden derivarse directamente derechos articulables en amparo sino, en la medida en la que la ley lo disponga, derechos de configuración legal (ATC 15/1984 y SSTC 28/1988 y 81/1997, de 22 de abril). No existe, pues, un derecho a la reeducación o a la reinserción social, pues tanto una como otra son objetivos, metas a alcanzar con la ejecución de la pena. Tampoco se deriva a favor del reo derecho alguno a la proporcionalidad de las penas, proporcionalidad que corresponde valorar al legislador (STC 136/1999, de 20 de julio). 

Así el Tribunal Constitucional en la STC 169/2021, de 6 de octubre, ha señalado que “este tribunal ha establecido que el art. 25.2 CE contiene un mandato dirigido al legislador para orientar la política penal y penitenciaria que puede servir de parámetro de constitucionalidad de las leyes [SSTC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2; 28/1988, de 23 de febrero, FJ 2; 79/1998, de 1 de abril, FJ 4; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 4; 160/2012, de 20 de septiembre, FJ 3 a), y 128/2013, de 3 de junio, FJ 3]; también hemos dicho que dicho precepto “no determina, en ningún caso, una obligación del legislador de contemplar específicos institutos resocializadores, ni mucho menos le impone una obligación adicional de darles un determinado y concreto contenido”, si bien con el matiz de que no podía descartarse “una proyección legislativa de ese principio en el ámbito de las penas de prisión de larga duración” (ATC 3/2018, de 23 de enero, FJ 5)”.

Por otra parte, en la STC 160/2012, el Tribunal Constitucional señaló “la finalidad de reinserción social se proyecta esencialmente sobre la fase de ejecución, en la que se materializa la afección al derecho a la libertad (art. 17.1 CE) de quien resulta penalmente sancionado, pero ha de armonizarse con otros fines legítimos de la pena, que adquieren mayor protagonismo en otros momentos de intervención del ius puniendi. En particular, la finalidad de prevención general, tanto en su vertiente de disuasión de potenciales delincuentes mediante la amenaza de pena, como de reafirmación de la confianza de los ciudadanos en el respeto de las normas penales, constituye igualmente un mecanismo irrenunciable para el cometido de protección de bienes jurídicos”; a lo que se añadía que “[e]se complejo entramado de funciones de la pena no funciona sin tensiones, en la medida en que lo necesario para la satisfacción de la prevención general, en lo relativo a la decisión sobre el si y el cuánto de la pena a imponer, puede no ser lo idóneo o lo más aconsejable desde la óptica de la reinserción social, siendo labor del legislador, dada su competencia exclusiva para el diseño de la política criminal (entre otras, las ya citadas SSTC 203/2009, de 27 de octubre, FJ 5, y 60/2010, de 7 de octubre, FJ 7), la articulación de las relaciones entre ellos, a partir de los instrumentos de que dispone”. (STC 160/2012, de 20 de septiembre, FJ 4).

Por otra parte, la prohibición de trabajos forzados concretaría la proscripción de trato inhumano o degradante prevista en el artículo 15 CE y enlazaría con el recordatorio, acaso superfluo, de que el condenado goza de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución "a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria". Como es obvio, la estancia en prisión supone para quienes la sufren una radical limitación de su libertad y la exigencia de someterse al régimen carcelario que por sí mismo entraña sacrificios de sus derechos. Ello, no obstante, y dado el carácter educativo con vistas a la reinserción que han de tener las penas, debe la Administración respetar los derechos y no imponer a los internos más sacrificios que los que la ordenada vida en prisión requiere. En este terreno es donde el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a varios derechos fundamentales concretos. Ha partido siempre de la relación de especial sujeción penitenciaria para verificar si ésta consentía o requería las limitaciones denunciadas en los casos concretos. Así se ha referido al derecho de comunicación escrita y oral (STC 73/1983, de 30 de julio), al derecho a la intimidad (SSTC 57/1994, de 30 de julio, y 89/1987, de 3 de junio) y al derecho al secreto de las comunicaciones de los internos (STC 175/1997, de 27 de octubre); ha excluido la existencia del derecho a las comunicaciones íntimas (STC 89/1987, de 3 de junio), y considerado legítima la alimentación intravenosa de presos en huelga de hambre, justificándola en la obligación de la Administración penitenciaria de velar por la vida, integridad y salud de los internos (artículo 3.4 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria); y a los efectos del artículo 18.2 de la Constitución, ha entendido que las celdas de los reclusos en los centros penitenciarios no tendrán la consideración de domicilio (STC 11/2006). 

En relación con el derecho al trabajo remunerado, es obvio que éste no puede ofrecerse a todos los internos sino en la medida en que los recursos financieros lo consientan, pero es exigible que el reparto del trabajo disponible se haga de forma no arbitraria y según prevé al reglamento penitenciario (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre y 17/1993, de 18 de enero).

[i] En cualquier caso, no podemos olvidar que la doctrina actual considera que la clasificación del contenido de las Constituciones en parte orgánica y dogmática hoy está superada.

Comentario realizado por

Raul Canosa Usera, Profesor titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizado por

Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. 2011
Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026

Bibliografía

Asúa Batarrita, A. (2018) “Artículo 25.1”, en Comentarios a la Constitución Española. Tomo I, Miguel Rodríguez–Piñero y Bravo Ferrer y María Emilia Casas Baamonde (Directores) ed. Wolters Kluwer pp. 910-929.

Díez-Picazo, L.M. (2021), Sistema de Derechos Fundamentales, Tirant lo Blanch.

Gómez Sánchez, Y. (2018), Derechos Fundamentales. Aranzadi.

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