Constitución española

Contenido sistemático del precepto

El artículo 20 de la Constitución, a pesar de su evidente unidad temática en torno a la protección de las libertades de comunicación, presenta una complejidad estructural notable en comparación con otros preceptos de la misma norma. Ello se deriva de que sus líneas concentran varios derechos fundamentales con sus correspondientes ramificaciones, así como un reconocimiento expreso de sus límites y sus garantías. No obstante, la presencia de estos es esencial en cualquier democracia pluralista, reconociéndose en otras declaraciones como el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos o, de modo más sucinto, en el artículo 11 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En los ámbitos supranacional e internacional se repetirán algunas de las cuestiones clave de la configuración estatal, de tal modo que, en relación con el CEDH, Bustos y Hernández recuerdan que su plasmación “contiene un enrevesado entramado de normas habilitantes para la libre comunicación de ideas o información junto a límites conceptualmente complejos y sometidos a unos criterios de interpretación difícilmente determinables a priori, que han venido siendo concretados casuísticamente”. A pesar de los aires de familia que este derecho comparte en su reconocimiento en distintos niveles, cada escala presentará a su vez rasgos idiosincráticos cuya distinción es clave cuando se trata de garantizar su tutela.  

El bien jurídico tutelado es la existencia de una comunicación libre y plural como sustento de una robusta opinión pública. Esta es un elemento indispensable para el funcionamiento del sistema democrático, pero lo cierto es que comenzó a afirmarse en el constitucionalismo histórico desde la época liberal, concebida inicialmente como freedom from prior restraints (Blackstone), es decir, como libertad frente a la existencia de una censura previa. Su configuración legal y constitucional corrió pareja al reconocimiento de nuevos medios a través de los cuales expresar y difundir las propias ideas, de tal forma que de la noción tradicional de libertad de imprenta se ha pasado a un concepto más amplio, susceptible de ser aplicado a los diversos soportes que hoy posibilitan la comunicación. 

La finalidad tuitiva del artículo 20 presenta una doble faz, individual y colectiva. 

Por una parte, desde una perspectiva individual, heredera de un enfoque liberal que concebía a la persona como contrapuesta al Estado, cabe reconocer la voluntad del constituyente de asegurar una esfera de indemnidad personal frente a la acción de los poderes públicos. En este sentido, ya se trate de personas físicas o morales, el Estado solo podrá inmiscuirse en su comunicación en los términos permitidos por este precepto. Los derechos individuales se fundamentan necesariamente en la idea de dignidad, cuya conexión con la expresividad ya fue advertida por autores como Dworkin: “tiene sentido decir que un hombre tiene un derecho fundamental en contra del Gobierno, en el sentido fuerte, como la libertad de expresión, si ese derecho es necesario para proteger su dignidad, o su status como acreedor a la misma consideración y respeto o algún otro valor personal de importancia similar; de cualquier otra manera no tiene sentido”. 

Por otra parte, desde una perspectiva colectiva, puede advertirse que la propia existencia de un Estado social y democrático de derecho se juega en la realización de lo aquí establecido. La libre comunicación solo tiene sentido en un marco de convivencia plural. En términos de Duverger, “el pluralismo limita a los gobernantes de forma material, levantando frente a ellos una oposición que les critica y que puede relevarlos en las elecciones próximas. Los limita también por la naturaleza del sistema de valores que implica. La ideología liberal considera la diversidad de opiniones como un valor positivo esencial, como un bien fundamental. No admite, pues, que una opinión sea la verdad absoluta y que las otras sean un error absoluto. El pluralismo liberal se opone directamente al dogmatismo ideológico, el cual lleva al gobierno autoritario. Limita también la idea de la sabiduría de los gobernantes, la creencia en su infalibilidad”. Así pues, aunque quien ejerce la libertad de expresión o comunicación sea un sujeto concreto, es esta una materia que a todos afecta precisamente por ser una condición de posibilidad del sistema jurídico-político consagrado en la Constitución. 

Evidentemente, la antedicha comunicación libre y plural puede encarnarse en manifestaciones diversas, lo que supone una cierta variación del bien jurídico protegido.

Sobre esta base, reconocemos al menos cuatro derechos medulares. Más allá de una lectura fácil de los enumerados en la norma normarum, estos resultarán de todos los posibles pares entre, por un lado, los conceptos de  emisión y recepción y, por otro, los de opinión (“pensamientos, ideas y opiniones”) e información “veraz” (debiendo advertirse que no existe intercambiabilidad entre estos últimos términos, toda vez que el requisito de la veracidad condiciona únicamente el contenido de la información cuya comunicación se protege y que para ello se configuran ciertas garantías que no son aplicables a la opinión lato sensu: la cláusula de conciencia y el secreto profesional). De esta manera, el artículo 20 protege, por ejemplo, tanto la emisión de opinión como la recepción de información veraz. Asimismo, también la recepción de opinión y la emisión de información veraz. A mayor abundamiento, los derechos recogidos en las letras b y c podrían considerarse dependiendo del caso derivados de alguno de los anteriores o incluso de un híbrido. Así pues, cabría considerar que, desde la perspectiva del docente, la Constitución tutela su derecho a emitir un mensaje concreto, el cual en parte se asemejará a información veraz (aquí, con parámetros científicos y no tanto periodísticos, similares aunque cada uno en su órbita) y en parte tendrá elementos valorativos.

Lo cierto es que no existe unanimidad doctrinal sobre la posibilidad de advertir una estructura piramidal entre tales derechos. Para algunos autores como Solozábal “el derecho a la información no es tanto una variedad del derecho a la libertad de expresión, caracterizado por el objeto a que se refiere, esto es, el relato de hechos o conductas, sino el supuesto de la libertad de expresión en sentido estricto: sin información no hay opinión”. Nos limitaremos a advertir que este razonamiento, empero, podría complejizarse ad infinitum, siendo más práctico atender a las características singulares de cada uno de los derechos reconocidos en los correspondientes apartados del artículo. Estos, si bien presentan semejanzas, se refieren a realidades diferenciables e incluso alcanzan a estadios distintos de la acción humana como ocurre con la producción referida en la letra b.

Al contrario de lo que ocurre en otros preceptos, este recoge expresamente los límites al ejercicio de los derechos que reconoce. Aunque así sea, no puede considerarse que configuren una lista de numerus clausus, lo que se desprende de la propia indeterminación y de la referencia a su concreción por el legislador. Como apunta Bastida, frente a la apariencia de achicamiento, este enunciado evidencia la vis expansiva de las libertades aquí recogidas en la medida en la que “solo encuentran límites en la delimitación que haga el intérprete de su relación con tales derechos y bienes constitucionalmente protegidos”.  

La Constitución prevé una serie de garantías en el artículo, si bien su perfectible redacción deja algún cabo suelto (que, no obstante, quedará atado por la aplicación práctica). Así pues, si bien parece nítida la conexión de la cláusula de conciencia y el secreto profesional solo con el derecho reconocido en el apartado 1.d, la referencia del apartado 5 a “otros medios de información” (en lugar de, por ejemplo, “medios de comunicación social”) podría considerarse problemática. Una interpretación sistemática nos permite dilucidar la cuestión y considerar que, entre los mecanismos tuitivos que se proyectan sobre los instrumentos comunicativos estarían tanto la prohibición de censura previa como la necesidad de intervención judicial en caso de secuestro. De nuevo nos hallamos ante la necesidad de un análisis bifronte, dado que la lógica subyacente a ambas previsiones es la misma, aunque su naturaleza sea dispar. La idea general es que, compartiendo su carácter de restricciones previas, no cabe que la Administración decida sobre su pertinencia, al no estar dotada de la independencia necesaria para adoptar tal decisión al margen de condicionamientos políticos o ideológicos. Se veda la posibilidad de un examen censor de su contenido. Con el propósito de evitar actuaciones parciales, debe ser un órgano judicial (dotado del estatuto y las características que le son propias) el que acuerde, cuando así se halle previsto por la ley, el eventual secuestro. Este, en todo caso, deberá cumplir con las exigencias propias de las medidas con incidencia en los derechos fundamentales.  

En la esfera de las garantías también podríamos situar la previsión del apartado 3 en relación con los medios de comunicación social dependientes de entes públicos. En él se establece una reserva de ley para la regulación de su organización, así como mandata que existan, sin predefinirlos, tanto un control parlamentario como un acceso a ellos de “los grupos sociales y políticos significativos”. Se consagra así el respaldo constitucional al pluralismo interno de tales entidades: frente a la imposibilidad de desideologizarlas absolutamente, se busca equilibrarlas o siquiera atemperar la tendencia de las mayorías a emplearlas en su favor. 

Finalmente, debe hacerse notar que la inclusión del artículo 20 en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I tiene tres consecuencias fundamentales:

- que, conforme al artículo 53, vincula a todos los poderes públicos, de tal modo que solo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse su ejercicio; así como que se tutelará de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a y, a instancias de cualquier ciudadano, ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

- que, conforme al artículo 81, su desarrollo se regulará por ley orgánica y, en consecuencia, según el artículo 86, no cabe el Decreto-ley sobre tal materia.

- que, conforme al artículo 168, su reforma exige seguir el procedimiento agravado regulado en dicho precepto. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

Una de las características esenciales de estos derechos es que, a pesar (o precisamente como consecuencia) de su incuestionable vis expansiva, sus contornos han ido perfilándose progresivamente gracias al trazo de sus límites y en una amplísima casuística. Es por ello que, más allá de una panorámica general, su escudriñamiento exige atender al desarrollo normativo y jurisprudencial con mayor atención que en otros casos. Solo a su través cabría una idea mínimamente certera de su realidad. 

La STC 6/1981 (citada, entre otras, en la 134/2021) recoge la fórmula que constantemente le ha servido al Tribunal Constitucional para enmarcar en sus pronunciamientos  la importancia del bien jurídico cuya protección consagra este artículo: “en sus distintos apartados, garantiza el mantenimiento de una comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas, y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el artículo 1.2 de la Constitución, y que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política”. 

La titularidad de los derechos vinculados a la libertad de comunicación corresponde a todas las personas independientemente de su consideración de nacionales y ya sean físicas o jurídicas. Igualmente, en determinados casos puede reconocerse un ejercicio colectivo de estas libertades por varias personas, aun cuando no exista un ente con personalidad jurídica reconocida que las aglutine.

La salvedad más relevante es la de los poderes públicos y los sujetos que actúan en su condición de cargos u órganos de aquellos. En tales supuestos pesa un deber de neutralidad ideológica. En la STC 5/2021, a la que subyace un supuesto en el que los Presidentes de diversas federaciones territoriales firmaron como tales una declaración pública de apoyo a un candidato a la Real Federación Española de Fútbol (RFEF), se recordó que “la exigencia del deber de neutralidad forma parte de la potestad pública, de tal manera que cuando los órganos federativos o sus miembros actúan o toman iniciativas haciendo expresa mención a sus cargos u órganos federativos y lo hacen ostentando tal condición, no pueden invocar en su actuación la titularidad y el ejercicio de derechos fundamentales, que solo están reservados a los ciudadanos particulares, pero no a órganos o representantes de una entidad que se halle en aquel momento en el desempeño de funciones públicas, cuyos actos siempre han de estar vinculados a los fines que les asigne el ordenamiento jurídico”. En sentido similar, la STC 69/2006. 

Asimismo, en la esfera parlamentaria conviene recordar algunos extremos reiterados en la STC 25/2023. Fundamentalmente, que “la invocación por un representante de la libertad de expresión ha de reconducirse al ámbito del ejercicio de las funciones parlamentarias sin perturbaciones ilegítimas tutelado por el art. 23.2 CE, pues es en este último contexto en el que tiene lugar la limitación de la libertad de expresión” (SSTC 78/2016 o 184/2021). De igual forma en el caso de la alegación de haberse vulnerado el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz (SSTC 220/1991 o 107/2001). 

No obstante, deben hacerse varias precisiones en relación con ciertos derechos en su vertiente activa:

- sobre la libertad creativa y científico-técnica: Villaverde considera que nada obsta para que, al igual que ocurre en el caso de los periodistas respecto de la libertad de información, “quienes acrediten su condición de literatos, artistas, científicos o tecnólogos disfruten de unas condiciones de ejercicio de los derechos del artículo 20.1.b distintas en alguno de sus extremos o permitan, identificando como tal al sujeto titular, encuadrar sin dificultades la manifestación de sus ideas o pensamientos en ese apartado y no en otro del mismo precepto”. 

- sobre la libertad de cátedra: a pesar de su denominación, desde la STC 5/1981 se reconoce a los enseñantes que desempeñan su actividad en los diferentes niveles educativos y centros docentes. En consecuencia, no queda limitada ni a los catedráticos ni a quienes desempeñan además una labor investigadora o en la esfera universitaria. Aunque sea una cuestión distinta de la titularidad, cabe aquí mencionar, por su evidente conexión con ella, que existen modulaciones en función del ámbito en el que se disfrute el derecho. Grosso modo, se derivan de la madurez que se presupone a los discentes conforme avanzan en su progresión educativa (de tal forma que en los niveles superiores el docente goza de una mayor libertad), así como de la concurrencia o no de un ideario del centro en el que se desarrolla la actividad (en cuyo caso, este enmarcará mínimamente la actividad del profesional). 

- sobre la libertad informativa: es crucial advertir (por todas, STC 199/1999) un estatuto específico de protección para los profesionales de la información (que no un “derecho fundamental reforzado respecto de los demás ciudadanos”) en la medida en la que, siendo la prensa en sentido amplio “un vehículo institucionalizado de formación de la opinión pública”, se hallan “sometidos a mayores riesgos en el ejercicio de sus libertades de expresión e información”. Lo cierto es que ensayar una definición legal (general y abstracta) de profesional de la información es hoy lanzarse a un terreno pantanoso (que, en consecuencia, sortearemos por el momento). No obstante, la indiscutible realidad social ha enterrado ya la caracterización de la STC 175/1995 de aquel como quien desarrolla un “trabajo habitual y retribuido, profesional por tanto, en los medios de comunicación”. Una posición singular tendrán, además, el director (STC 336/1993) o el editor, siendo que, para Solozábal, este último “no es el dueño espiritual del periódico y los periodistas meros ejecutores de su voluntad”. Añade que “el conflicto se parece al que tiene lugar en el ámbito de la libertad educativa entre la libertad de cátedra del enseñante y la libertad de enseñanza del director de un centro privado… y ha de resolverse en términos similares”. 

Sea como fuere, el estatuto específico tiene dos pilares: la cláusula de conciencia y el secreto profesional. Por una parte, la cláusula de conciencia goza de eficacia directa sin necesidad de pronunciamiento jurisdiccional (STC 225/2002). No obstante, se desarrolla normativamente (después de haberse recogido en códigos deontológicos o convenios colectivos, entre otros) en la Ley Orgánica 2/1997, de 19 de junio, en la que se recoge la posibilidad de rescindir la relación jurídico-laboral con la empresa de comunicación en determinados supuestos en los que se estime que concurre una quiebra de la orientación informativa o ideológica, así como el derecho a negarse motivadamente a participar en la elaboración de informaciones por motivos deontológicos. La STC 199/1999 entiende que el ámbito subjetivo de esta garantía exige un examen no meramente nominal sino de conexión con su finalidad, considerando que no concurre en trabajadores de maquetación. Por otra parte, el reconocimiento constitucional del secreto profesional supone el vehículo que conecta el desempeño del informador con la mención del artículo 24.2 de la Constitución y con la exención de responsabilidad criminal prevista en el artículo 20 del Código Penal para quien obre en el ejercicio legítimo de un oficio. 

A todo lo anterior hemos de sumar determinadas modulaciones derivadas de la específica vinculación que la persona tenga con organizaciones o entidades concretas, como puede ser la relación jurídico-laboral (STC 47/1985), estatutaria (STC 81/1983) o la pertenencia a un partido político (STC 226/2016). Asimismo, ha sido objeto de una atención especial la llamada libertad de expresión forense o de los abogados (STC 157/1996). 

En cuanto a su contenido, el conjunto del artículo pivota en torno a la distinción entre “pensamientos, ideas y opiniones” e “información veraz”, sin perjuicio de que procedan un par de matices a propósito de la específica forma en la que se modula la libertad de cátedra. La idea fundamental es la libertad de expresar y ser receptor de tales comunicaciones en los términos establecidos por el precepto, sin que quepa intromisión estatal o de terceros. 

Para la doctrina es pacífica la dicotomía “pensamientos, ideas y opiniones”/“información veraz”. No encontramos en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional una definición clara de “opinión” y de “información”, aunque esta última parece identificable con noticia. Para que esta sea merecedora de protección constitucional se exige la concurrencia de la veracidad, que según jurisprudencia consolidada no cabe identificar con la verdad sino con “una diligente búsqueda de la verdad que asegure la seriedad del esfuerzo informativo” (STC 219/1992). Así pues (por todas, STC 8/2022), “no supone la exigencia de una rigurosa y total exactitud en el contenido de la información, de modo que puedan quedar exentas de toda protección o garantía constitucional las informaciones erróneas o no probadas, sino que se debe privar de esa protección o garantía a quienes, defraudando el derecho de todos a recibir información veraz, actúen con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo comunicado, comportándose de manera negligente e irresponsable, al transmitir como hechos verdaderos simples rumores carentes de toda contrastación o meras invenciones o insinuaciones”. Evidentemente, la diligencia exigible variará dependiendo de múltiples factores susceptibles de ser analizados ad casum y entre los que estarían el contenido de la información, su potencial lesivo de derechos ajenos o la fuente de la que proviene. Esta idea de la diligencia profesional sobrevuela también la tutela supranacional de los derechos: por ejemplo, con la caracterización del “responsible journalism” en la STEDH Novaya Gazeta y Borodyanskiy v. Rusia de 28 de marzo de 2013. 

En fin, dado que en un mismo mensaje pueden (y suelen) entremezclarse aspectos propios de una y otra esfera, el criterio delimitador por el que opta el Tribunal Constitucional ha sido sobre todo el de atender al “elemento que en ellos aparece como preponderante” (SSTC 6/1988 o 139/2021). Un supuesto potencialmente problemático es el de aquella información en la que se recogen, sin reelaborarse, declaraciones de terceros siendo estas noticiables y susceptibles de afectar a derechos de terceros; caso en el que cabe aplicar la doctrina del reportaje neutral (sintetizada en la STC 76/2002). De acuerdo con esta, “en los casos de reportaje neutral propio la veracidad exigible se limita a la verdad objetiva de la existencia de la declaración, quedando el medio exonerado de responsabilidad respecto de su contenido”. Autores como Díez-Picazo han tratado otros supuestos problemáticos como la expresión simbólica o la expresión con ánimo de lucro, remitiéndonos a sus trabajos para su análisis. 

Sobre esta base podemos considerar que la libertad artística y la científica (tal y como son concebidas en el artículo 20), aun con sus peculiaridades, tienen un parentesco evidente con la de expresión y la de información. De este modo podría entenderse que las creaciones del espíritu que quepa calificar de artísticas se asemejarían a los “pensamientos, ideas y opiniones” y que aquellas de índole científico-técnico, por estar sustentadas sobre un basamento fáctico o realista, se aproximarían a los parámetros de diligencia que hemos dibujado al hablar de la veracidad. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre estos derechos son escasos, entre los que podrían citarse las SSTC 153/1985, 35/1987 o 51/2008. 

Asimismo, por lo tocante a la libertad de cátedra, debemos apuntar que sí ha sido objeto de una mayor litigiosidad. La STC 5/1981 apunta que “tiene un contenido negativo uniforme, que habilita al docente para resistir cualquier mandato de dar a su enseñanza una orientación ideológica determinada, es decir, cualquier enfoque de la realidad natural, histórica o social”, de tal modo que es “incompatible con la existencia de una ciencia o una doctrina oficiales”. En todo caso, conforme señala la STC 44/2023, sí que cabe imponer a los docentes como perspectiva ideológica “el respeto a los valores constitucionales”. Mención aparte merece la conexión especial de este derecho con la autonomía universitaria, del que es complementario recíprocamente según la STC 179/1996: “el derecho a la autonomía universitaria garantiza un espacio de libertad para la organización de la enseñanza universitaria frente a injerencias externas, mientras que la libertad de cátedra apodera a cada docente para disfrutar de un espacio intelectual propio y resistente a presiones ideológicas, que le faculta para explicar, según su criterio científico y personal, los contenidos de aquellas enseñanzas que la Universidad asigna, disciplina y ordena”. En el plano normativo, el artículo 3.3 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario recoge que “la autonomía universitaria garantiza la libertad de cátedra del profesorado, que se manifiesta en la libertad en la docencia, la investigación y el estudio”, previéndose en el artículo 95 la garantía efectiva de esta en las normas de organización y funcionamiento de las universidades privadas.

Los límites a los derechos reconocidos en el artículo 20 son acogidos en el apartado 4 en una enumeración abierta cuyos integrantes cumplen una “función limitadora” de las libertades que aquí nos ocupan, en expresión del máximo intérprete de la Constitución (por todas, STC 25/2019). Y es que para concretar el contenido de estas es imprescindible examinarlas cuando entran en colisión con otros bienes constitucionalmente merecedores de protección. Con base en la STC 115/2000, Villaverde entiende que entre las cláusulas o criterios generales que el Tribunal Constitucional tiene en cuenta al desarrollar su juicio de proporcionalidad son dos:

- la relevancia pública del contenido, en los términos de la STC 134/1999 (“referirse a un asunto público, es decir, a unos hechos o a un acontecimiento que afecta al conjunto de los ciudadanos”) y de acuerdo con los parámetros de la STC 14/2003 (el medio de difusión, el objeto y la condición de las personas o circunstancias). 

- la necesidad del contenido para la transmisión del correspondiente mensaje, dándose un juicio distinto dependiendo de si el examen se da respecto de una tutela en la esfera civil (con un criterio más laxo) o penal. 

A partir de lo anterior, cabe distinguir aquellos casos en los que las libertades de expresión e información chocan con:

- el interés general: aquí se agruparía la cuestión de los llamados discursos de odio. La STC 35/2020 recopila pronunciamientos previos del Tribunal de acuerdo con los cuales “la utilización de símbolos, mensajes o elementos que representen o se identifiquen con la exclusión política, social o cultural, deja de ser una simple manifestación ideológica para convertirse en un acto cooperador con la intolerancia excluyente, por lo que no puede encontrar cobertura en la libertad de expresión, cuya finalidad es contribuir a la formación de una opinión pública libre”. Al abordar esta cuestión, Bustos y Hernández recuerdan que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos emplea como criterios principales de examen el contenido del mensaje, la intención del emisor y la posibilidad real de que el discurso sea capaz de incitar a la violencia (a la vista del contexto político y social; del impacto potencial del mensaje a partir de su forma, publicidad, autor y audiencia; de la posibilidad real de generar la violencia y de la conexión entre la injerencia y el fin legítimo perseguido). También es importante recordar que en algunos casos el TEDH ha corregido decisiones de la jurisdicción constitucional española que vulneraban la libertad de expresión reconocida en el art. 10 CEDH y que son relevantes por cuanto se refieren a la protección penal de la Corona: STEDH de 15 de marzo de 2011 (caso Otegui Mondragón v. España; ATC 213/2006) o STEDH de 13 de marzo de 2018 (caso Taulats y Roura Capellera v. España; STC 177/2015). 

- los derechos de otros sujetos: en relación con aquellos vinculados al honor o a la intimidad, lo más relevante será distinguir la específica posición que les corresponde a quienes tienen la consideración de personajes públicos por dedicarse a la política: “los límites permisibles de la crítica son más amplios si ésta se refiere a personas que, por dedicarse a actividades públicas, están expuestas a un más riguroso control de sus actividades y manifestaciones que si se tratase de simples particulares sin proyección pública alguna, pues, en un sistema inspirado en los valores democráticos, la sujeción a esa crítica es inseparable de todo cargo de relevancia pública” (STC 159/1986). En este sentido, véase la STEDH Jiménez Losantos v. España de 14 de junio de 2016. Asimismo, a quienes son personajes con notoriedad pública (los que vulgarmente y sin dedicarse a los asuntos públicos consideramos como “famosos”), que si bien “inevitablemente ven reducida su esfera de intimidad, no es menos cierto que, más allá de esa esfera abierta al conocimiento de los demás su intimidad permanece y, por tanto, el derecho constitucional que la protege no se ve minorado en el ámbito que el sujeto se ha reservado y su eficacia como límite al derecho de información es igual a la de quien carece de toda notoriedad” (STC 18/2015). Aunque tiene pleno sentido el estatuto especial de aquellos que se dedican a la vida política, no cabe olvidar la advertencia de Bastida en el sentido de que si bien “más democracia puede demandar menos garantía de la privacidad, menos privacidad puede propiciar menos actores en la vida pública, menos pluralismo y, a la postre, un empobrecimiento de la democracia”.

La STEDH Von Hannover v. Alemania (nº2) de 7 de febrero de 2012, al atender la cuestión relativa a la publicación de unas fotografías, enumera una serie de criterios para la ponderación entre el derecho a la libertad de expresión y el derecho al respeto de la vida privada:

- la contribución a un debate de interés general: el TEDH “ha reconocido la existencia de tal interés no solamente cuando la publicación se refiere a cuestiones políticas o crímenes cometidos sino también cuando se refiere a cuestiones relativas al deporte o a actores”, no dándose en el supuesto de “los eventuales problemas conyugales de un presidente de la República o las dificultades económicas de un célebre cantante”.

- la notoriedad de la persona aludida y el objeto del reportaje: “no se puede asimilar un reportaje sobre unos hechos susceptibles de contribuir a un debate en una sociedad democrática, sobre personalidades de la política en el ejercicio de sus funciones oficiales por ejemplo, a un reportaje sobre detalles de la vida privada de una persona que no ejerce tales funciones”.

- el comportamiento anterior de la persona en cuestión: “el solo hecho de haber cooperado anteriormente con la prensa no priva al interesado de toda protección frente a la publicación de la fotografía enjuiciada”.

- el contenido, la forma y las repercusiones de la publicación: “el alcance de la divulgación del reportaje y la fotografía tendrá una importancia, significativa o escasa, según se trate de un periódico de tirada nacional o local”.

- las circunstancias de la toma de las imágenes: “es importante analizar la cuestión de si la persona afectada dio su consentimiento para que se tomaran y publicaran las fotografías o si éstas se realizaron sin su consentimiento o con ayuda de maniobras fraudulentas”.

En lo relativo a las garantías, puede constatarse siguiendo a Magdaleno que nuestra Constitución “ha abandonado definitivamente la concepción exclusivamente liberal de las libertades de expresión e información y ha optado por su relectura en función de las necesidades del Estado social y democrático de Derecho”. Y es que será necesaria una actuación de los poderes públicos en la medida en la que los medios de comunicación “se encuentran en manos de los que dominan la estructura social, determinan qué cuestiones son debatidas y cómo han de llevarse a cabo tales controversias. Del mismo modo, la situación descrita genera que solo unos pocos pueden expresarse y, en consecuencia, se empobrece el debate público y se produce un funcionamiento deficitario del sistema democrático”.

Desde esta perspectiva, cobran sentido tanto la prohibición de la censura previa como las medidas de secuestro judicial de publicaciones u otros instrumentos de información o expresión. Según explica Díez-Picazo, ambas pueden concebirse como “inmunidades”. Por una parte, la censura previa, conforme se reflejó en la STC 52/1985, hace referencia a “cualesquiera medidas limitativas de la elaboración o difusión de una obra del espíritu, especialmente al hacerlas depender del previo examen oficial de su contenido”. Aunque aparece vedada por la Constitución, no ocurre lo mismo en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Bustos y Hernández aprecian, empero, que en la esfera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos “puede haber comenzado una cierta relectura de la jurisprudencia como consecuencia del uso torticero de la libertad de expresión para transmitir mensajes abiertamente falsos y fuertemente sesgados en el marco, sobre todo, de manipulación de procesos electorales”, de lo que sería exponente la STEDH NIT S.RL. v. Moldavia de 5 de abril de 2022. Por otra parte, el secuestro podrá ser acordado por la autoridad judicial pero únicamente de acuerdo con un examen motivado. En la STC 13/1985, se señalaba que “la apreciación de la necesidad de la limitación de un derecho fundamental [el del 20.1 d) de la C.E.] y el cálculo consiguiente de la proporcionalidad de la medida adoptada no pudieron ser enunciados en la mente del Juez a falta de un examen, ni siquiera mínimo, del objeto sobre el que recayó su prohibición, que constituye así una ablación del derecho a comunicar y a recibir información del artículo 20.1 d) de la Constitución, así como también un acto contrario al principio general de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3)”. Fernández Sarasola recuerda que en la aplicación judicial de los límites a la libertad de expresión es un fundamental tener en cuenta el llamado efecto recíproco de los derechos fundamentales, “de modo que sólo cuando aprecie un flagrante exceso y una clara vulneración del honor puede impedir o sancionar el ejercicio de la capacidad crítica de los ciudadanos”. 

En último lugar, es necesario advertir en este artículo el marco constitucional de los medios de comunicación social, cuyo reconocimiento estuvo motivado por la existencia de estos en el momento de aprobarse la Constitución. No obstante, al contrario de lo que ocurrió en otros textos fundamentales coetáneos como el portugués, de él “no cabe derivar (…) el derecho a exigir el apoyo con fondos públicos a determinados medios privados de comunicación social o la creación o el sostenimiento de un determinado medio del mismo género y de carácter público” (STC 6/1981). Asimismo, el art. 20.3 de la Constitución “no fija, sin embargo, en modo alguno, cuál haya de ser la naturaleza, el número o la ubicación geográfica de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de otros entes públicos, ni reserva a la Ley su creación o supresión, ni podría, en rigor, hacerlo”. El marco regulatorio tiene especial interés en el caso de la comunicación audiovisual, cuya norma clave es la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual. Su Preámbulo advierte la necesidad de que este régimen sectorial “refleje la evolución del mercado y permita lograr un equilibrio entre el acceso a los contenidos, la protección del usuario y la competencia entre los prestadores presentes en dicho mercado”. 

En relación con los medios públicos, la Ley 13/2022 tiene carácter básico en la mayoría de su contenido (salvo el capítulo 5 del Título III -la prestación del servicio público de comunicación audiovisual estatal-, el Título VIII –la política audiovisual estatal- y una disposición final modificadora de otra Ley). Ello en coherencia con el artículo 149.1.27 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para dictar las normas básicas del régimen de radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas. 

La Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal regula, fundamentalmente, la Corporación de Radio y Televisión Española, S. A. Entre los aspectos más relevantes de su control parlamentario están las obligaciones de información, de aprobación del mandato-marco (con una vigencia de ocho años prorrogable y que condensa los objetivos que se desarrollan cada cuatro años en los contratos-programa acordados por el Gobierno con la Corporación) o, en fin, la integración de su Consejo de Administración (con múltiples vaivenes regulatorios de los que es paradigma el Real Decreto-ley 5/2024, de 22 de octubre). Esta última ha sido una cuestión harto problemática, planteándose por ejemplo polémicas en relación con la posición de cada Cámara: la STC 45/2023 (recogiendo lo expresado en la STC 134/2021) señalaba que “la Constitución remite a la ley la regulación del control parlamentario de los medios de comunicación, pero el legislador es libre para, dentro de la regulación relativa a la designación parlamentaria de la dirección del ente, introducir diferencias entre una y otra Cámara, como es el caso, en el que se atribuye un mayor protagonismo al Congreso en un supuesto muy específico”. En el aspecto financiero, será relevante la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española.

Respecto a los medios privados, es necesario dejar constancia de una evolución en su consideración jurisprudencial como consecuencia de los nuevos avances tecnológicos, toda vez que en un primer momento se aceptó la constitucionalidad de la gestión exclusiva por el Estado de la televisión, una conclusión vinculada con el carácter limitado del espacio radioeléctrico convencional (STC 12/1982). Sin embargo, la STC 31/1994 estableció respecto de la televisión local por cable que “la omisión del legislador en su desarrollo, plasmada en la ausencia de regulación legal del régimen concesional de esa modalidad de televisión, viene de hecho a impedir no ya la posibilidad de obtener la correspondiente concesión o autorización administrativa para su gestión indirecta, sino siquiera la de instar su solicitud, lo que comporta, dentro del contexto de la normativa aplicable, la prohibición pura y simple de la gestión por los particulares de la actividad de difusión televisiva de alcance local y transmitida mediante cable”. De esta forma, como explica Espín, “sin cambiar su planteamiento genérico, el Tribunal Constitucional ha evolucionado desde su inicial afirmación de que la televisión privada es una opción del legislador, hasta sostener, en congruencia con sus propias premisas iniciales, que el legislador está obligado a dictar la regulación necesaria para permitir, con las limitaciones que puedan ser precisas, la actividad de creación y uso de cualquier medio de comunicación”. 

Comentario realizado por

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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