Constitución española

Contenido del precepto

Este precepto, segundo artículo de nuestra Constitución, ubicado en su título preliminar, tiene un único apartado. Al igual que el artículo 1, a cuyo comentario nos remitimos, integra los que pueden llamarse, con Santamaría, supraprincipios jurídicos de nuestro ordenamiento, al ser el fundamento de sus demás principios y normas. De hecho, la propia redacción del precepto empieza destacando que la Constitución, esto es, su articulado y los efectos que proyecta, “se fundamenta” en la unidad de la nación, con determinados rasgos, y a ello suma el reconocimiento y garantía de la autonomía y de la solidaridad de las nacionalidades y regiones, de tal manera que cabe identificar aquí tres principios: unidad, autonomía y solidaridad. Los tres han sido precisados por nuestra jurisprudencia constitucional, como se comprobará en el apartado más abajo, pero en este procede explicar su sentido teórico, con una perspectiva histórica y doctrinal.

En primer lugar, la unidad se predica de la Nación española, por lo que España se identifica con una nación, además de con un Estado, como se deriva del artículo 1. Esto tiene una explicación histórica, ya que el reconocimiento de la nación española se puede remontar al articulado de la Constitución de Cádiz (artículos 1 a 4), sigue el precedente ideológico de la Revolución francesa, de la nación como unidad político-administrativa, y responde al surgimiento del Estado-nación. Linz observa que en este coinciden la creación de una organización para el ejercicio de la autoridad y el desarrollo de una solidaridad específica entre su población respecto a otros grupos, lo que nos recuerda la categorización de Biscaretti del poder y el pueblo como elementos constitutivos del Estado. Esto, a su vez, exige distinguir las nociones de nación y pueblo, apuntando García-Pelayo que, a diferencia del pueblo, la nación no es una entidad natural sino una entidad creada por la historia, mientras que de Blas precisa que, cuando el pueblo se dota de una vocación política común, trasciende a la idea de nación. No estamos por tanto ante conceptos antitéticos, sino resultado de una evolución, razón por la cual no hay contradicción entre la atribución de la soberanía al pueblo español y la definición de aquella como “soberanía nacional” en el mentado artículo 1.2. Por su parte, ya el preámbulo de la Constitución arranca con la expresión “la Nación española” y finaliza con su ratificación por “el pueblo español”.

De esta nación se predica la unidad como elemento esencial, reforzado con los calificativos “indisoluble”, “común” e “indivisible”, estos dos últimos rasgos atribuidos a la patria a la que pertenecen los españoles como pueblo. La indivisibilidad se consagra también en el artículo 5 de la Constitución de la República italiana de 1947, y esto influyó en el proceso de redacción de este precepto, ya que inicialmente se refería solo a la unidad de la nación. Las tres palabras añadidas lo fueron durante el debate en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, para reforzar la condición unitaria de la nación española, gozando en todo caso la redacción final de un gran consenso, más allá de algunas posiciones nacionalistas que pedían incluso suprimir el reconocimiento de la nación, al entender que España sería un Estado integrado por varias naciones. Sin embargo, ello chocaría con la determinación del Estado-nación al que nos referíamos en el párrafo anterior. Tal configuración del Estado lleva como principio inherente el de unidad, de un poder, sobre un pueblo y un territorio, sin perjuicio de la descentralización territorial propia de nuestro Estado autonómico.

Más precisamente, como enumeran Sánchez Agesta y Goig Martínez, el principio de unidad tiene varias consecuencias políticas: la unidad constituyente, según lo indicado más arriba, con la atribución del poder constituyente al pueblo; la unidad en el orden internacional, pues España se constituye como un Estado desde el plano interno, con rasgos identificativos, y así se proyecta en el plano internacional; la unidad en el ordenamiento jurídico, lo que se detalla en los artículos 9.1, 14 o 139.1 de la Constitución, a cuyo comentario nos remitimos; la unidad fiscal; y la unidad del territorio como espacio político. Sobre esto último, y sin perjuicio de las implicaciones de la autonomía a la que nos referiremos seguidamente, la antedicha unidad de poder sobre un pueblo y un territorio se refleja también en varios preceptos constitucionales, no solo dentro de la propia organización territorial, en el título VIII, sino por ejemplo en el artículo 123 que reconoce la jurisdicción del Tribunal Supremo en todo el territorio español, lo que pone de manifiesto igualmente el principio de unidad jurisdiccional. En fin, la unidad se desarrolla en la existencia de competencias exclusivas del Estado, enumeradas en el artículo 149 de la Constitución. 

En segundo lugar, la autonomía no puede contradecir el recién descrito principio de unidad, por lo que el Estado-nación debe mantener esta condición, pero a la vez desarrollarse en un modelo descentralizado. La descentralización del poder, siguiendo de nuevo a Biscaretti, puede ser administrativa o política, lo que a su vez lleva a hablar de autonomía administrativa o política. La primera implica que el Estado central reconoce la existencia de otras entidades locales o regionales que tienen atribuidas competencias para la gestión de asuntos de su interés. Sin embargo, este reconocimiento no atribuye autogobierno a estas entidades, pues ello es propio de la descentralización o autonomía política. Esta segunda es un paso más en la descentralización del poder, e implica que las entidades territoriales gozan no solo de competencias administrativas, sino de poder político, lo que se traduce en poder legislativo y poder ejecutivo, siguiendo la división clásica de poderes. Sin embargo, no disponen de Constitución ni de poder judicial propios, lo que lleva a distinguir esta autonomía del poder que tienen las entidades integrantes de un Estado federal. En todo caso, la autonomía política tiene varias dimensiones, que incluyen, como desglosan entre otros Sánchez Agesta y Goig Martínez, la normativa, la financiera, la organizativa y la administrativa. 

El artículo 2 de nuestra Constitución concibe la autonomía como un derecho, reconocido y garantizado, lo que implica que las entidades territoriales del Estado pueden disfrutar o no de su ejercicio, y que en todo caso este será protegido, en última instancia por el Tribunal Constitucional. Si bien todas las regiones integrantes del Estado español han ejercido este derecho, con la aprobación de los respectivos estatutos de autonomía, la hipotética falta de tal ejercicio implicaría la falta de autogobierno de la entidad en cuestión y su sometimiento, por tanto, exclusivamente a los poderes del Estado central. Para evitar esta eventual discordancia en una descentralización política que, desde su concepción, se proyectaría a todo el territorio, en realidad se vino a imponer el ejercicio del derecho a la autonomía, en cierto modo, en al menos dos provincias, Segovia y Almería, conforme a lo establecido en el artículo 144.c) de la Constitución, a cuyo comentario nos remitimos. Aunque ello contrastaría con el libre ejercicio del derecho, el sistema de acceso a la autonomía y la voluntad manifestada por las demás provincias de las respectivas regiones afectadas justificaban tal recurso. Como ha resumido Rovira, la autonomía no es solo un derecho, sino que también responde a una nueva organización territorial del Estado.

Además, la autonomía no solo se predica en este artículo 2 de las regiones, sino también de las nacionalidades, expresión aquejada de cierta polémica doctrinal. Ya en el proceso constituyente, durante la redacción de este precepto, se pusieron de manifiesto varias opiniones contrarias a la inclusión de este término (desde voces tan autorizadas como las de Martín-Retortillo, Fernández-Miranda o Fraga Iribarne). Una vez introducido, en una redacción característica del consenso propio de todo el proceso constituyente, el término ha suscitado interpretaciones dispares, como la de Herrero de Miñón (“hechos diferenciales con conciencia de su propia, infungible e irreductible personalidad”), la de Lavilla Alsina (“expresión de identidades históricas y culturales, que han de ser reconocidas y respetadas incluso en la propia dimensión política que les corresponde, en la fecunda y superior unidad de España”) o la de Solé Tura (“un estado de conciencia colectivo que se fundamenta no sólo en la historia, en el pasado común, en la lengua, en la cultura o en la realidad económica sino también en una forma determinada de concebir su propia realidad frente a las otras”). Lo cierto es que el término “nacionalidades” se introdujo para distinguirlas de la “nación”, que sería única en España, premisa política de unidad de las nacionalidades, como apuntan Sánchez Agesta y Goig Martínez, si bien en el lenguaje político nacionalista se han tendido a confundir ambos términos.

Finalmente, en tercer lugar, la solidaridad es un punto de equilibrio entre los dos principios anteriores. Como precisa Alonso de Antonio, “supone la corresponsabilidad de todas las partes que integran un conjunto en los fines colectivos, así como la del conjunto hacia los intereses propios de los miembros”. La solidaridad debe articularse, por tanto, entre las entidades integrantes del Estado, en especial las comunidades autónomas, y reconocerse por el propio Estado. Buen ejemplo de ello es el sistema de financiación autonómico, en desarrollo de lo preceptuado en los artículos 157 y 158 de la Constitución. Este último reconoce expresamente la solidaridad, en su apartado 2, al igual que lo hacen en este marco financiero el artículo 156, o previamente el artículo 138. Sin embargo, la solidaridad no solo tiene una dimensión económica, para garantizar un cierto equilibrio de recursos entre las regiones, sino también una dimensión organizativa y competencial, lo que se manifiesta a través de la cooperación y la coordinación. Ello conecta con la solidaridad entendida como participación, orgánica o funcional, lo que se reconoce a las regiones en el ámbito legislativo, en la toma de decisiones políticas o en la Administración. La importancia del principio de solidaridad, con estas dimensiones, lleva a Solozábal a asociarlo a la llamada Constitución de la integración.

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El desarrollo normativo del artículo 2 de la Constitución se extiende a múltiples leyes y normas inferiores que, según la materia, atienden a uno de los principios que en él se consagran. En todo caso, y si bien son desarrollo directo no de este precepto sino del artículo 147 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía, aprobados mediante ley orgánica, son las normas de cabecera para entender, en particular, la relación entre los principios de unidad y autonomía antes explicados, la conformación de nuestra organización territorial y su consiguiente articulación en diecisiete comunidades autónomas, más dos ciudades con Estatuto de Autonomía. Procede por tanto siquiera enumerar tales estatutos de autonomía:

- Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía

- Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón

- Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias

- Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias

- Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria

- Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha

- Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León

- Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña

- Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura

- Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia

- Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears

- Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía de La Rioja

- Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid

- Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia

- Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra

- Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana

- Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco

- Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta

- Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha ido interpretando este precepto y singularmente los tres principios señalados. Sobre la unidad, la STC 4/1981 indica que “se traduce en una organización- el Estado- para todo el territorio nacional” y por ello, añaden las SSTC 4/1982 y 76/1983, el Estado “queda colocado en una posición de superioridad tanto en relación a las Comunidades Autónomas como a los entes locales”. Más precisamente, sobre la unidad económica, detalla el Tribunal Constitucional en sus sentencias 1/1982, 88/1986 o 64/1990 que “La exigencia de que el orden económico sea uno en todo el ámbito del estado es más imperiosa dado el carácter plural o compuesto de nuestra organización política territorial. La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores”.

En cuanto al principio de autonomía, la misma STC 4/1981 observa que “la autonomía hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido”. Respecto a la antes explicada diferencia entre autonomía política y administrativa, la recoge también la STC 25/1981, indicando que “las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política”. En fin, esta misma STC 25/1981 interpreta que la solidaridad “es el corolario de la autonomía”, y se puede definir como “deber de auxilio recíproco”, según la STC 18/1982, “de recíproco apoyo y mutua lealtad”, según la STC 96/1986, o como “concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución”, según la STC 11/1986. 

Por otro lado, es necesario detenerse en la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional a raíz del conflicto secesionista catalán. Los que vienen defendiendo esta secesión se basan en un “derecho a decidir”, reconocido ya en las SSTC 103/2008 y 31/2010. Como recoge especialmente la STC 42/2014, con ocasión de la impugnación de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de la soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, se entendió que esta no excluía “seguir los cauces constitucionalmente establecidos para traducir la voluntad política expresada en la resolución en una realidad jurídica” (FJ 3). Esto permitió, examinados y valorados aquellos principios, una interpretación conforme a la Constitución del llamado “derecho a decidir” como “aspiración política susceptible de ser defendida en el marco de la Constitución” [FJ 4 c)]. En idéntica línea argumental, en relación con la locución “pueblo de Cataluña” del que, de conformidad con el artículo 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, emanan “los poderes de la Generalitat”, el Tribunal sostuvo que el pueblo de Cataluña no es un “sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional cuyo ejercicio ha permitido la instauración de la Constitución de la que trae causa el Estatuto que ha de regir como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma”.

Estos precedentes se retoman en la STC 259/2015, pero sus conclusiones son distintas teniendo en cuenta la resolución del Parlamento de Cataluña ahora impugnada, la 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015. En su fundamento jurídico 3º, esta STC señala que dicha resolución “permite entender que el Parlamento de Cataluña, al adoptarla, está excluyendo la utilización de los cauces constitucionales (art. 168 CE) para la conversión en un “estado independiente” (apartado segundo) de lo que hoy es la Comunidad Autónoma de Cataluña. El Parlamento, en efecto, “proclama la apertura de un proceso constituyente … para preparar las bases de la futura constitución catalana” (apartado tercero); se compromete a tramitar en determinado plazo una ley, junto a otras, de “proceso constituyente” (apartado quinto); afirma, en tanto que “depositario de la soberanía” y “expresión del poder constituyente”, que en el proceso que emprende no se supeditará a las decisiones de las instituciones del Estado español y, en particular, a las de este Tribunal Constitucional (apartado sexto); por último insta al “futuro gobierno” de la Comunidad Autónoma “a cumplir exclusivamente las normas o los mandatos emanados de esta cámara” (apartado octavo).”

En su fundamento jurídico 4º esta STC añade entonces que “de la lectura de la resolución 1/XI, de modo inequívoco, se desprende que se la considera el acto fundacional del “proceso de creación de un estado catalán independiente en forma de república” (apartado segundo) y a tal efecto se sirve de un lenguaje (futura “constitución”, en el apartado tercero, o “soberanía” y “poder constituyente” en el sexto) que se pretende asimismo materialmente “constitucional”. Tales términos, sin embargo, figuran en la Constitución española o están presentes en la jurisprudencia de este Tribunal.” A partir de ahí el TC recuerda lo que se deriva del tenor constitucional a la luz de su jurisprudencia, para concluir en el fundamento jurídico 6º que “de acuerdo con lo establecido por este Tribunal aceptar a “Cataluña como sujeto de derecho en los términos señalados en el art. 1 de su propio Estatuto de Autonomía implica naturalmente la asunción del entero universo jurídico creado por la Constitución, único en el que la Comunidad Autónoma de Cataluña encuentra, en Derecho, su sentido. En particular, supone la obviedad de que su Estatuto de Autonomía, fundamentado en la Constitución Española, hace suyo, por lógica derivación, el fundamento propio que la Constitución proclama para sí, esto es, ‘la indisoluble unidad de la Nación española’ (art. 2 CE), al tiempo que reconoce al pueblo español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE), cuya voluntad se formaliza en los preceptos positivos emanados del poder constituyente” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 8). La resolución impugnada desconoce y vulnera las normas constitucionales que residencian en el pueblo español la soberanía nacional y que, en correspondencia con ello, afirman la unidad de la nación española, titular de esa soberanía.” 

De ahí su inconstitucionalidad y nulidad, que luego ha apoyado sucesivos pronunciamientos del TC. Así cabe citar la STC 90/2017, que estimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la disposición adicional cuadragésima y diversas partidas presupuestarias de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017. Tales normas se declararon nulas por utilizarse por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los gastos derivados de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Por su parte, la STC 114/2017 estimó el recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. Ya el ATC 123/2017 constató el incumplimiento de la STC 259/2015 por la Mesa del Parlamento de Cataluña al acordar la admisión a trámite de la proposición de ley que culminaría en la citada Ley impugnada. También se relaciona con ello la STC 124/2017, que estimó el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2017, de 8 de septiembre, denominada “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República”. Cabe recordar asimismo la STC 47/2018, que estimó el recurso de amparo interpuesto por los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña respecto de la admisión a trámite de las propuestas de resolución denominadas “Declaración de los representantes de Cataluña” y “Proceso constituyente”, en tanto que estas iniciativas suponían la aplicación de normas legales anuladas o suspendidas en su vigencia por el TC. La nulidad de los apartados de la moción parlamentaria que contravienen la STC 259/2015 también motivó la estimación por la STC 136/2018 del recurso de inconstitucionalidad contra los apartados 1 a 5 de la moción 5/XII del Parlamento de Cataluña, sobre la normativa del Parlamento anulada y suspendida por el Tribunal Constitucional, aprobada en la sesión de 5 de julio de 2018. 

Mención aparte merece la más reciente STC 143/2024, que resuelve el recurso interpuesto por el Gobierno contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña, de 20 de febrero de 2024, que admite a trámite una iniciativa legislativa popular denominada “Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña”. Al margen de las consideraciones sobre la naturaleza del referido acuerdo de la Mesa, esta STC apunta lo siguiente: “el contenido literal, los fines y los principios que informan la iniciativa legislativa popular en su totalidad se corresponden con los de una propuesta normativa cuya tramitación y aprobación habría debido canalizarse por el procedimiento de modificación de la Constitución previsto en su art. 168, como se desprende con toda evidencia del simple hecho de que se pretende reconocer la condición de soberano, en el ámbito territorial de nuestro Estado, a un sujeto colectivo distinto a aquel reconocido como tal en el título preliminar de la Constitución (art. 1.2 CE), el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado, y alterando también la unidad de la Nación española que la norma suprema eleva a fundamento del ordenamiento constitucional (art. 2 CE)” (FJ 8).

En suma, se ha puesto de manifiesto la virtualidad del artículo 2 de nuestra Constitución gracias a los sucesivos pronunciamientos del TC declarando inconstitucionales las decisiones adoptadas en el Parlamento de Cataluña contrarias, entre otros, a dicho precepto. 

Comentario realizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

Aragón Reyes, M. y Aguado Renedo, C. (2011), Temas básicos de Derecho constitucional – Tomo I: Constitución, Estado constitucional, partidos y elecciones y fuentes del Derecho, Madrid: Civitas.

Biscaretti Di Ruffia, P. (2022), Derecho constitucional, Santiago de Chile: Ediciones Jurídicas Olejnik.

Burdeau, G. (2022), Derecho constitucional e instituciones políticas, Santiago de Chile: Ediciones Jurídicas Olejnik.

Delgado-Iribarren García-Campero, M. (2005), “Sinopsis del artículo 2”, en VARIOS, La Constitución española, textos y sinopsis de cada artículo, Madrid: Congreso de los Diputados.

García Cotarelo, M. (1983), Introducción a la teoría del Estado, Barcelona: Teide.

García-Pelayo, M. (1977), Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid: Alianza Editorial.

Heller, H. (2014), Teoría del Estado, México: Marcial Pons. 

Lucas Verdú, P. y Lucas Murillo de la Cueva, P. (2001), Manual de Derecho político – Vol. 1: Introducción y teoría del Estado, Madrid: Tecnos.

Sánchez Agesta, L. (1971), Principios de teoría política, Madrid: Revista de estudios políticos.

Sánchez Agesta, L. y Goig Martínez, J. M. (1996), Artículo 2º: Las autonomías, en ALZAGA VILLAAMIL, O. (dir.), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Madrid: Cortes Generales.

Santamaría Pastor, J. A. (1988), Fundamentos de Derecho administrativo, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces.

Solozábal Echavarría, J. J. (2018), El principio de solidaridad, en RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M. y CASAS BAAMONDE, M. E. (dir.), Comentarios a la Constitución Española: XL aniversario, Madrid: Fundación Wolters Kluwer.