Comentario
Artículo 169
1. Límites a la reforma constitucional: Cuestiones generales
Es habitual que todas las Constituciones, sean rígidas o flexibles, encuentren límites a la hora de ser reformadas. En la tradicional clasificación de Jellinek, los límites autónomos son los que vienen establecidos en la propia Constitución, pudiendo ser procesales y/o materiales. Entre los procesales, encontramos los de carácter formal, referidos a órganos y procedimientos; y los de carácter temporal sobre los momentos en los que no puede ser reformada la Constitución. Los materiales, por su parte, debieran ser siempre expresos como lo son las cláusulas de intangibilidad que prohíben la reforma de determinados preceptos constitucionales, pero también se habla de los implícitos que afectan al contenido sustancial del texto constitucional. Los heterónomos son los que provienen de fuera como sucede en algunos estados federales.
Ciertamente, la Constitución española acoge los límites procesales formales y temporales, pero no así los materiales pues, como se ha visto, todo es susceptible de reforma. En consecuencia, no ha recogido cláusula alguna de intangibilidad.
Sin embargo, límite stricto sensu, sería sólo el establecido en el presente artículo pues los demás más que un auténtico límite constituyen especialidades del procedimiento de reforma. Así pues, el precepto que se comenta determina que “No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116”.
2. El límite de la iniciativa
Ciertamente, si lo que se limita es exclusivamente la iniciativa de la reforma constitucional, la ubicación de este precepto no es la más adecuada desde un punto de vista sistemático por cuanto la iniciativa viene recogida en el art. 166 CE.
En cuanto al alcance de la limitación, debe destacarse que esta es total y absoluta. Es decir, que afecta a los dos procedimientos de reforma previstos pues, como se ha dicho, la iniciativa es común en ambos procedimientos. Por otro lado, afecta, como no podía ser de otra forma, a todos los titulares de esta.
El alcance temporal, por el contrario, sí viene perfectamente delimitado por cuanto se refiere al tiempo de guerra o a la vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio.
La constatación de la existencia de los estados de alarma, excepción y sitio vendrá determinada por la aplicación del artículo 116 CE, así como de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Mayor dificultad de interpretación presenta la expresión "tiempo de guerra", pues se trata de un concepto genérico que no se identifica con ninguno de los estados descritos.
Por otro lado, podemos destacar que desde el punto de vista procedimental es limitada, en tanto en cuanto no excluye la reforma constitucional en sí misma, sino únicamente su iniciación. Esta previsión no deja de ser curiosa si se compara con las homólogas en el ámbito comparado. Parece extraño que no se permita la iniciativa de reforma, pero sí la eventual conclusión de su tramitación si esta ha sido iniciada en un momento anterior. No parece que sea ninguno de los momentos con mayor regularidad en el funcionamiento de las instituciones, como lo demostraron, por otra parte, los estados de alarma declarados como consecuencia de la pandemia de COVID-19.
En este punto, es interesante acudir a la tramitación parlamentaria del precepto. La limitación procedimental expuesta no aparecía recogida en el Informe de la Ponencia Constitucional. Efectivamente, en un momento inicial el Constituyente había optado por una disposición prácticamente exacta a la francesa, la belga o la portuguesa, proscribiendo la tramitación íntegra de reformas constitucionales en las circunstancias mencionadas. Tenor que, sin embargo, se vio alterado en su sentido actual como resultado de una enmienda presentada en Comisión.
A favor de la misma se argumentó que la limitación de la prohibición a la fase de propuesta era necesaria para evitar o prevenir eficazmente su uso fraudulento por parte del ejecutivo. O, lo que es lo mismo, que atendiendo a su tenor literal se recurriera a la declaración del estado de alarma para paralizar la tramitación de revisiones constitucionales promovidas por el Congreso, el Senado o de Comunidades Autónomas.
Frente a esta tesis se defendió que el eventual uso antisistema de la declaración de los estados extraordinarios quedaba excluido por las garantías constitucionalmente establecidas para la declaración de los estados excepcionales, en virtud de la cual, la autorización de las mismas Cámaras que tramitaban la reforma a detener es necesaria, por ejemplo, para mantener la vigencia del estado de alarma, el menos grave y menos garantizado de los tres, por tiempo superior a 15 días. De modo que el uso fraudulento podría redundar, en el peor de los supuestos, en un retraso máximo de dos semanas en la tramitación de la reforma. Una vez aceptada, mediante la aprobación de la citada enmienda, la tesis de la limitación no volvió a ser cuestionada a lo largo del procedimiento.
Sea como fuere, el hecho es que el precepto quedó redactado de esta manera y, a tenor del mismo, el límite sólo cabe en la iniciativa, no en la tramitación. Finalmente, debe señalarse que la Ley Orgánica 4/1981 guarda silencio sobre este particular.
Comentario realizado por
Lidia García Fernández, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizado por
Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016 y 2026.
Bibliografía
Pérez Royo, Javier: Límites a la iniciativa de la reforma: artículo 169º / Javier Pérez Royo.., en Comentarios a la Constitución española de 1978 / dirigidos por Óscar Alzaga Villaamil. -- [Madrid] : Cortes Generales [etc.], 1996-1999. -- T. XII, (p. [507]-513).
Santaolalla López, Fernando: Artículo 169 / Fernando Santaolalla López., en Comentarios a la Constitución / Fernando Garrido Falla ... [et al.]. -- 3ª ed. -- Madrid: Civitas, 2001. -- P. [2749]-2752.
Vega García, Pedro de: La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente / Pedro de Vega.--1ª ed., 3ª reimp Madrid : Tecnos, 1985 (1995 imp.) 309 p. ; 18 cm.