Constitución española

1. Procedimiento de reforma constitucional agravado o revisión total

La Constitución de 1978 se configura como una constitución rígida en el sentido de que el procedimiento de reforma es diferente del procedimiento legislativo ordinario con refuerzo en todas sus fases, desde la iniciativa, como se ha visto en el art. 166 CE, hasta la fase final de aprobación. A su vez, el Constituyente, en el Título X, optó por el establecimiento de dos procedimientos de reforma constitucional atendiendo a su contenido material. Así, el previsto en el artículo anterior, denominado procedimiento de reforma ordinario será el que se siga para la tramitación de la reforma de los artículos que no afecten al ámbito material determinado para el procedimiento contenido en el presente artículo, esto es, el procedimiento de reforma agravado o revisión de la Constitución; a saber, Título Preliminar, Capítulo segundo, Sección primera del Título I y Título II, así como a la Constitución como totalidad. Esta rigidez constitucional es una de las garantías que permite asegurar la supremacía – en este caso, formal- de la Constitución.

Se ha planteado por algún sector de la doctrina la cuestión de si la propia reforma del Título X “De la reforma constitucional” debe seguir el cauce establecido en este artículo a pesar de que no se recoja expresamente en el mismo, so pena de seguir lo previsto en el art. 167 CE se pretendiera reformar el propio contenido del art. 168 CE. A pesar      de que, en ocasiones, se haya tildado de fraude legal por ir contra el espíritu de la Constitución, los criterios interpretativos de esta, siendo el primer de ellos, el de su literalidad, llevarían a concluir que si no está expresamente previsto en este artículo es porque el Constituyente así no lo quiso y, en consecuencia, una reforma de los artículos contenidos en el Título X debería llevarse a cabo mediante el procedimiento previsto en el art. 167 CE.

El artículo que se comenta debe ser necesariamente completado con las previsiones contenidas en los Reglamentos de las Cámaras. Procedemos, por tanto, a su estudio.

a) Aprobación del principio de reforma.

El primer apartado dispone que cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara. Esto es lo que se conoce como la aprobación del principio de reforma, es decir, la aprobación, en su conjunto, sobre el contenido que va a versar la reforma constitucional. Así ha sido interpretado por el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado en el sentido de tratarse de una aprobación de conjunto, sin entrar a discutir y votar artículo por artículo. En este sentido, el art. 147.1 RCD determina que las iniciativas serán sometidas a un debate ante el Pleno, que se ajustará a las normas previstas para los de totalidad. Hay que tener en cuenta que las propuestas de iniciativa de reforma se presentarán con los requisitos habituales exigidos reglamentariamente. Ahora bien, en esta primera fase no se entrará en la tramitación del texto articulado, sino que el debate versará únicamente sobre su oportunidad o sus principios, sometiéndose el texto directamente al Pleno y omitiéndose el trámite de enmiendas, aunque algunos autores se han mostrado favorables a la apertura de un plazo de enmiendas cuya tramitación sea similar a la de una proposición no de ley.

Por su parte, el Reglamento del Senado dispone en su art. 158 RS que serán elevados directamente al Pleno, consistiendo el debate en dos turnos a favor y dos en contra, expuestos en forma alternativa, y en la intervención de los grupos parlamentarios.

Si en las dos Cámaras se obtiene la mayoría exigida por el art. 168 CE, al menos de dos tercios, el Presidente del Congreso lo comunicará al del Gobierno para que se someta a la sanción del Rey el Real Decreto de disolución de las Cortes Generales.

b) Disolución inmediata de las Cortes.

La consecuencia inmediata es la disolución de las Cortes, tanto del Congreso de los Diputados como del Senado. Consecuentemente, se convocarán y celebrarán elecciones generales y se constituirá una nueva Legislatura.

c) Ratificación por las nuevas Cámaras.

Las nuevas Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión de principio tomada por las anteriores. El art. 147.4 RCD establece que, constituidas las nuevas Cortes, la decisión tomada por las disueltas será sometida a ratificación sin exigir ninguna mayoría cualificada, por tanto, bastará la mayoría simple. Si el acuerdo del Congreso fuera favorable, se comunicará al Presidente del Senado.

Sin embargo, el Reglamento del Senado, en su art. 159 RS dispone que la nueva Cámara que resulte elegida deberá ratificar por mayoría absoluta de sus miembros la reforma propuesta.

d) Estudio del nuevo texto constitucional.

Una vez ratificado el principio de reforma, las Cámaras deberán proceder al estudio del nuevo texto constitucional. Para ello se seguirán los trámites previstos para el procedimiento legislativo ordinario. Procede remitirse, en este punto, a lo dicho en el comentario al artículo 167 CE. Ahora bien, la conclusión del procedimiento es bien diferente por cuanto debe obtenerse en ambas Cámaras el voto favorable de, al menos, dos tercios de sus miembros.

A diferencia de lo que sucedía respecto de la tramitación de la reforma de la Constitución por el procedimiento ordinario, ni la Constitución ni los Reglamentos de las Cámaras han contemplado el supuesto de desacuerdo entre las Cámaras sobre la reforma, de ahí que la doctrina se haya planteado posibles soluciones. Sin perjuicio de tales consideraciones, el hecho es que la ausencia de previsión no hace sino equiparar, en este caso, a ambas Cámaras. Seguramente sea como consecuencia de lo importante de la reforma pues afecta, nada menos, que al corazón del sistema constitucional. De ahí que, de no cumplir lo previsto en la Constitución, la reforma debe necesariamente fracasar.

e) Referéndum.

Como elemento adicional que refuerza el ya de por sí reforzado procedimiento de reforma agravada, el art. 168.3 CE establece que “aprobada la reforma por las Cortes, será sometida a referéndum para su ratificación”. La consulta se producirá necesariamente, y sin que medie petición alguna, frente a lo que sucede en el supuesto de reforma por el procedimiento ordinario del artículo 167 CE.

De nuevo, el art. 7 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, exige como primer requisito para la celebración del mismo la comunicación por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de ratificación popular.

En cuanto a los plazos, la convocatoria del mismo, una vez recibida la comunicación antedicha, es de 30 días y la celebración deberá producirse dentro de los 60 días siguientes. Por lo que se refiere a las normas generales y el procedimiento para celebración de este referéndum, serán de aplicación las normas de la Ley Orgánica.

Respecto de cuál sea la mayoría necesaria para que la reforma pueda considerarse ratificada, esto es, si es de votos o de electores, ni la Constitución ni la Ley Orgánica la determinan expresamente, por lo que parece que debería entenderse que la ratificación se produce por la mayoría de los votos afirmativos, como en otros referéndum.

2. Valoración del procedimiento

A tenor de lo estudiado supra, no cabe duda de que el procedimiento previsto en este artículo es dificultoso de ser cumplido. Antes que verlo como un impedimento debe verse como una virtud. La necesidad de contar con la participación de dos Legislaturas sucesivas así como un doble llamamiento a los ciudadanos, primero a través de elecciones generales y segundo a través de referéndum hace que cualquier reforma que afecte al núcleo esencial de la configuración del Estado como social y democrático de Derecho, en el que la soberanía reside en el pueblo del que emanan todos los poderes del Estado y cuya forma política es la monarquía parlamentaria deba tomarse con la seriedad que corresponde. Sin duda, de prosperar este procedimiento, se lograría, a ciencia cierta, un consenso similar al que dio lugar el alumbramiento de la vigente Constitución. Por ello, lejos de criticar tal procedimiento, debería verse como una garantía, máxime teniendo en cuenta que nuestra Constitución no cuenta con cláusulas de intangibilidad.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.