Constitución española

1. La cuestión de inconstitucionalidad: Significado

En el comentario al art. 161 CE exponíamos que el control de constitucionalidad diseñado por la Constitución responde al modelo concentrado o kelseniano a través de la utilización del recurso de inconstitucionalidad como control abstracto de las leyes. Sin embargo, de inmediato, apuntábamos que junto a este mecanismo también convive una suerte de control indirecto y concreto, el que se produce a través de la cuestión de inconstitucionalidad. Así, mediante este mecanismo se llama a los órganos judiciales a participar también en la depuración del ordenamiento. Sin embargo, esto no significa que los órganos judiciales ostenten la competencia para declarar una ley contraria a la Constitución; esto va a seguir residenciando de manera exclusiva y excluyente en el Tribunal Constitucional.

Por consiguiente, la configuración final del control de constitucionalidad de las leyes supone la convivencia de un control abstracto con un control concreto mediante el cual los órganos judiciales aciertan a conciliar la doble obligación que tienen de actuar sometidos a la ley y a la Constitución (STC 17/1981). Los jueces pueden, por tanto, examinar la constitucionalidad de las leyes, pero no pueden dejar de aplicarlas, sino que deben, en todo caso, cuestionarlas ante el Tribunal Constitucional. En palabras del propio Tribunal Constitucional, “La Constitución en el art. 163 y la LOTC en el art. 35.2 configuran las cuestiones de inconstitucionalidad como un mecanismo de depuración del ordenamiento jurídico, a fin de evitar que la aplicación judicial de una norma con rango de Ley produzca resoluciones judiciales contrarias a la Constitución por serlo la norma aplicada” (STC 127/1987).

En este sentido, es importante recordar lo preceptuado por el art. 5 LOPJ cuando señala –en su apartado primero- que “la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos” y en su apartado tercero que “procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional.”

En cuanto a qué disposiciones pueden ser objeto de control por la vía de la cuestión, en primer término, hay que decir que las mismas que son objeto de recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, puede verse ampliada a aquellas que son preconstitucionales. El Tribunal Constitucional ha reconocido que, en el supuesto de las leyes preconstitucionales, los jueces pueden o bien inaplicarlas o bien plantear la cuestión de inconstitucionalidad (STC 4/1981) porque aquí lo que hacen es aplicar la disposición derogatoria de la Constitución. Es evidente que los efectos de una y otra vía son diferentes.

Por otro lado, respecto del control de los decretos legislativos conviene recordar que la jurisprudencia ha entendido que el control de los excesos de la delegación legislativa es una tarea a compartir por las jurisdicciones constitucional y ordinaria (por todas STC 47/1984).

El presupuesto imprescindible de este proceso constitucional es la previa existencia de un proceso ordinario, en el seno del cual la cuestión se configura como la vía de la prejudicialidad constitucional, pues el Juez tiene la obligación de suspender la resolución del caso en tanto el Tribunal Constitucional resuelve sobre las dudas de constitucionalidad que se le han planteado. El análisis, por tanto, al margen de todas las cuestiones subjetivas involucradas en el proceso a quo, se concentra exclusivamente en el contraste entre la norma legal cuestionada y la disposición constitucional que parece haberse lesionado, lo que justifica que también se pueda hablar de una suerte de control abstracto. Ahora bien, frente al que se produce a través del recurso de inconstitucionalidad, este no está limitado temporalmente y debe ser activado de manera subsidiara cuando no sea posible salvar la constitucionalidad por vía interpretativa (art. 5.3 LOPJ).

2. Procedimiento y efectos

La concreción de cómo ha de plantearse la cuestión de inconstitucionalidad se recoge en los arts. 35-37 LOTC. Así, el inicio de la cuestión sucede cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de Ley aplicable al caso (“juicio de aplicabilidad”) y de cuya validez dependa el fallo (“juicio de relevancia”) pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional. En los mismos términos se pronuncia el art. 5.2 LOPJ. Así pues, la capacidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad se extiende a todos los órganos judiciales. Por el contrario, carecen de tal facultad los árbitros (ATC 259/1993) y todos aquellos órganos que no ejerzan una potestad verdaderamente jurisdiccional, como algunos autodenominados Tribunales y que en realidad son organismos administrativos (Defensa de la Competencia; Económico-Administrativos). Se incluyen, por tanto, todos los órganos con potestad jurisdiccional que son, además de los que integran el poder judicial, los pertenecientes a la jurisdicción militar, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de las Aguas de Valencia y el propio Tribunal Constitucional. Sin embargo, no pueden plantear la cuestión de inconstitucionalidad aquellos jueces en el ejercicio de funciones no jurisdiccionales como las relativas al registro civil (ATC 505/2005).

Por otro lado, la decisión corresponde en exclusiva a los Jueces y Tribunales sin que tengan por qué seguir las peticiones que a tal respecto les hagan las partes presentes en el proceso (por todas STC 130/1994).

Como establece el art. 35.2 LOTC, el órgano judicial sólo podrá plantear la cuestión una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, o la resolución jurisdiccional que procediese, y deberá concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido y especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Sobre el significado de procedimiento -más bien proceso-, el Tribunal Constitucional ha entendido como tal cualquier expediente judicial que culmine en una resolución que no sea de puro trámite (STC 76/1992), si bien no se permiten las cuestiones presentadas por los Jueces de Instrucción (STC 234/1997) o en los supuestos de competencias meramente gubernativas, como la imposición de sanciones a los que se niegan a ser jurados (ATC 140/1997).

Antes de adoptar mediante auto su decisión definitiva, el órgano judicial oirá a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo común e improrrogable de 10 días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, o sobre el fondo de ésta; seguidamente y sin más trámite, el juez resolverá en el plazo de tres días. La omisión de este trámite es causa de inadmisión (ATC 145/1993). Basta sin embargo para considerar realizado el mismo con que la cuestión quede suficientemente identificada ante las partes de modo que estas puedan conocer los términos en los que se produce la duda de constitucionalidad de la norma (por todas STC 120/2000).

Dicho auto no será susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante, la cuestión de inconstitucionalidad podrá ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias o grados en tanto no se llegue a sentencia firme. Finalmente, el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad originará la suspensión provisional de las actuaciones en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión. Producida ésta el proceso judicial permanecerá suspendido hasta que el Tribunal Constitucional resuelva definitivamente sobre la cuestión.

En cuanto al auto de planteamiento, este debe concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, constitucionalidad que deberá haber sido sometida, como se ha dicho, a la previa consideración de las partes y del Ministerio Fiscal (STC 114/1994). Su contenido normativo es pues doble: el acto introductorio y la suspensión del proceso principal. Además, deberá concretarse también el precepto constitucional que se supone infringido y especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Respecto a lo primero hay que decir que de acuerdo con la jurisprudencia al plantearse o proponerse la cuestión debe ofrecerse una fundamentación suficiente de la constitucionalidad y no meras dudas no razonadas (por todas STC 103/1983). La cuestión sólo podrá prosperar en el caso de que el órgano judicial tenga dudas efectivas sobre la adecuación a la Constitución de la ley que ha de aplicar.

Una vez planteada la cuestión, se abre la segunda fase procesal ante el Tribunal Constitucional. Para ello, el órgano judicial elevará al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad junto con testimonio de los autos principales y de las alegaciones, si las hubiere.

Por tanto, recibidas en el Tribunal Constitucional las actuaciones, el procedimiento se sustanciará por los trámites que a continuación se señalarán. Sin embargo, el Tribunal Constitucional podrá rechazar, en trámite de admisión, mediante auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. Esta decisión será motivada. La interpretación de este último concepto ha sido llevada a cabo por el Tribunal de una manera ciertamente flexible, sosteniendo que la expresión utilizada sólo es aplicable en rigor a aquellos casos en los que el  razonamiento que lleva a proponer la cuestión permite apreciar, sin necesidad de abrir debate sobre el tema, que la duda que alienta el Juez proponente sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada se basa en una interpretación de esa norma, o del precepto constitucional con el que se le supone en conflicto, absolutamente diversa de la que es común en nuestra comunidad jurídica o ha sido ya consagrada por el Tribunal Constitucional (por todos ATC 93/1991). Dicha flexibilidad se transmite al control del juicio de relevancia que solo se cuestiona cuando concurra una notoria falta de consistencia (por todas STC 90/1994). Por otro lado, la tacha de constitucionalidad basta con que resulte mínimamente fundada (STC 126/1987), inadmitiéndose la cuestión solamente cuando sin excesivo esfuerzo argumental es posible concluir que la norma cuestionada no es inconstitucional (por todos ATC 389/1990) o cuando resulte evidente que la norma legal cuestionada es manifiestamente constitucional (por todas STC 27/1991). De hecho, la mayor parte de los asuntos inadmitidos por el Pleno suelen ser cuestiones de inconstitucionalidad al no ser sustanciadas, de acuerdo con lo que hemos expuesto, bien por falta de condiciones procesales, bien por apreciar que eran notoriamente infundadas.

Publicada en el ''Boletín Oficial del Estado'' la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad, quienes sean parte en el procedimiento judicial podrán personarse ante el Tribunal Constitucional dentro de los 15 días siguientes a su publicación, para formular alegaciones, en el plazo de otros 15 días. A su vez, el Tribunal Constitucional dará traslado de la cuestión al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Fiscal General del Estado, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y, en caso de afectar a una Ley o a otra disposición normativa con fuerza de Ley dictadas por una Comunidad Autónoma, a los órganos legislativo y ejecutivo de la misma, todos los cuales podrán personarse y formular alegaciones sobre la cuestión planteada en el plazo común improrrogable de quince días. Concluido éste, el Tribunal dictará sentencia en el plazo de quince días, salvo que estime necesario, mediante resolución motivada, un plazo más amplio, que no podrá exceder de treinta días.

El fin del procedimiento es normalmente una Sentencia, estimatoria o desestimatoria, que entre en el fondo de la cuestión. Estas Sentencias presentan dos características particulares pues producen efectos tanto en el proceso ordinario del que surgió la cuestión de inconstitucionalidad, pero también se pronuncian sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada. Sin embargo, y ello no es infrecuente, puede producirse también la desaparición sobrevenida del objeto, cuando recae una sentencia constitucional declarando la inconstitucionalidad del precepto cuestionado o cuando se deroga o modifica la disposición legal puesta en duda, a no ser que la misma continúe siendo de aplicación al caso. También se extingue el proceso constitucional cuando alguna de las partes de aquel en que tenga origen desista o haya conseguido una satisfacción extraprocesal. De hecho, como decía, no es infrecuente que el Pleno del TC declare extinguidas por desaparición de su objeto las cuestiones de inconstitucionalidad.

3. La autocuestión o cuestión interna de inconstitucionalidad

Por último, procede hacer referencia a la posibilidad con la cuenta el Tribunal Constitucional de plantearse o autoplantearse la constitucionalidad de una norma en el marco de otro proceso sobre el que esté deliberando. La LOTC prevé esta posibilidad en dos supuestos.

El primero, el recogido en el art. 55.2 LOTC que determina que en el supuesto de que un recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la Sala o, en su caso, la Sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia. El procedimiento a seguir será el de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El segundo, el previsto en el art. 75, quinquies.6 LOTC, en el marco de los conflictos en defensa de la autonomía local, la declaración, en su caso, de inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local. La cuestión se sustanciará, igualmente, siguiendo el procedimiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.