Constitución española

Introducción

Los artículos 1 y 2 de la Constitución española (en adelante, CE), tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, constituyen la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional, en la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional (Santamaría Pastor 1988: 673). Y es que, de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere a la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria^[i]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia^[ii]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio, se optó por un Estado políticamente descentralizado. Este último rasgo se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Se trata sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78, no solo por lo que a nuestro sistema político se refiere, sino también desde el punto de vista del sistema de fuentes.

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues, tal y como señala Ferrando Badía, mientras que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente, podríamos decir, del Estado regional italiano, para Lucas Verdú el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que, por ejemplo, Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y, Sánchez Agesta, señalaba en su día que se trataba de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villaamil dice que es casi federalista para determinadas zonas y moderadamente regionalizable para otras de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio hablaba de un posible nuevo tipo de Estado.

Sea como fuere, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia ycuyo artículo de cabecera, el 137 señala que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Una forma de Estado tan compleja como la que acabamos de describir requiere que se establezcan una serie de principios que permitan aunar los diferentes intereses presentes, en muchas ocasiones contradictorios, de tal forma que la existencia del Estado perviva, entendido este como un ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno, por utilizar la definición que Biscaretti Di Ruffìa dio en su día siguiendo las corrientes clásicas. Y es que, si bien es cierto que hay muchos autores que cuando analizan los tipos de Estado desde el punto de la distribución del poder en el territorio diferencian entre Estados unitarios y Estados descentralizados, otro sector doctrinal propugna que todo Estado, por muy descentralizado que esté políticamente, siempre va a seguir siendo una unidad.

En cualquier caso, y siguiendo a Santamaría Pastor en este punto, una lectura sistemática del artículo 2 CE y de los comprendidos en el Título VIII de la Constitución, relativos a las Comunidades Autónomas, nos permite deducir los siguientes principios^[iii]:

- el principio de unidad

- el principio de autonomía

- el principio de solidaridad

Decía el autor antes señalado que, si bien es cierto que tanto el principio de autonomía como el de unidad tienen una naturaleza estructural, el primero de ellos tiene un carácter centrífugo, mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto. Por su parte, el principio de solidaridad trata de garantizar la coexistencia de los dos principios anteriores y tiene, por tanto, una naturaleza funcional o dinámica.

De estos principios especial atención debemos prestar al principio de solidaridad, si bien antes debemos dar una definición de lo que se entiende por autonomía, pues no se puede entender la autonomía sin la solidaridad y viceversa. Así, el Tribunal Constitucional, en sentencias como la 79/2017, de 22 de junio, [FJ 2 a)] o la 89/2019, de 13 de noviembre (FJ 6), ha señalado que la autonomía significa “precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto”.

Como señala Santamaría Pastor, cuando el principio de autonomía se ejerce pasa de ser un principio a una regla de organización, que se traduce en el ejercicio de una serie de competencias. Y, para ello, es fundamental poder disponer de recursos económicos. Es en este punto donde adquiere toda su trascendencia la autonomía financiera consagrada en el primer apartado del artículo 156 CE. El artículo 157 CE establece una relación de los recursos financieros que las Comunidades Autónomas pueden emplear en el ejercicio de su autonomía financiera. Finalmente, el artículo 158 CE, que ahora comentamos, recoge algunos de los instrumentos previstos por los constituyentes para evitar que el ejercicio de esa autonomía produzca efectos contrarios al principio de unidad, al poder ocasionar desequilibrios, y garantizar que se hace efectivo el principio de solidaridad.

Como señala Merino Jara, la autonomía financiera no es sino una manifestación del principio de autonomía recogido en los artículos 2 y 137 de la Constitución. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al señalar que la “autonomía política tiene una vertiente económica central, porque “la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines”, (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJº8). También ha defendido el Tribunal Constitucional que “la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas es [es el] correlato necesario de su autonomía política” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7); y “el instrumento para la consecución de su autonomía política (STC 65/2020, de 18 de julio).

Por lo que se refiere a la definición de autonomía financiera, y si bien esta cuestión se estudia de manera detallada en el comentario al artículo 156 al que nos remitimos, baste señalar ahora que “el principio de autonomía exige que las Comunidades Autónomas “disfruten de la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE” (por todas, STC13/2007, FJ 5)” (STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 3).

No obstante, el ejercicio de la autonomía financiera está sujeto a una serie de límites. Como no podía ser de otra forma, y al igual que ocurre con la autonomía política, la autonomía financiera no es absoluta e ilimitada. Sobre esta cuestión ha señalado el Tribunal Constitucional que “laautonomía financierade las Comunidades Autónomas no está exenta de límites. Cabe contar entre ellos los que resultan de “las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa” (entre muchas, STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2) y a garantizar la suficiencia financiera de los entes locales. De modo que la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, aunque pueda llegar a afectar a la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas, lo hace legítimamente, sin vulneración del artículo 156.1 CE” (STC 101/2017, de 20 de julio, FJ 4º).

La existencia de estos límites deriva de la necesidad de garantizar el principio de unidad territorial nacional (como recuerda Martín Queralt, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha señalado que en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad) y de las exigencias implícitas en el mismo, como son el principio de unidad de mercado, la libre circulación de bienes, mercancías y servicios; la territorialidad de las normas y la solidaridad entre los distintos territorios que integran el Estado.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 174/2025, de 19 de noviembre “la Constitución se refiere en varios preceptos al principio de solidaridad en su vertiente territorial: en el art. 2 CE, para apoyar en él la garantía de la unidad de la Nación española y el buen funcionamiento del sistema de autonomías; en el art. 138.1, para atribuir al Estado la garantía de la realización efectiva de aquel principio, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular; en el art. 156.1, para condicionar el alcance de la autonomía financiera de las comunidades autónomas; y en el art. 158.2, como criterio justificativo de la existencia y ulterior reparto del fondo de compensación que prevé tal precepto” [STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ5b)].

De este fragmento se puede inferir que la solidaridad en el ámbito financiero presenta una doble vertiente, por una parte, actúa como un límite al ejercicio de la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas (esta vertiente se encuentra recogida en el artículo 157.1 CE) y, por otra parte, actúa como un criterio para el reparto del Fondo de Contingencia Interterritorial (previsión contenida en el artículo 158.2 CE).

En cualquier caso, y como señala Ruiz Almendral, el artículo 158 CE, que es el trasunto financiero de las garantías contenidas en el artículo 138.1CE, busca garantizar que el Estado disponga de medios para poder corregir los posibles desequilibrios que surjan.

Antes de entrar de lleno en el estudio de este artículo es necesario hacer referencia a una serie de cuestiones previas como son los antecedentes históricos del artículo que ahora comentamos, si existe algún precedente en el derecho comparado y su desarrollo legislativo actual.

Por lo que se refiere a los antecedentes históricos, tal y como señalan Jiménez Diaz y Molina Moreno,en nuestro Derecho constitucional no existe ningún antecedente reseñable. Ello se debe a que salvo en algunos periodos aislados, España durante el siglo XIX y buena parte del XX, hasta el advenimiento de la Constitución de 1978, apenas conoció descentralización política alguna.

En cuanto a las referencias en el Derecho comparado que inspiraron a los constituyentes españoles, podemos citar el artículo 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947, que reconoce la autonomía financiera de las Regiones; y el artículo 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder. También siguiendo a los autores antes mencionados tendríamos que mencionar el artículo 120 de la Constitución Italiana de 1947, ya que establece limitaciones parecidas a las contenidas en el apartado 2 del artículo 157 de nuestra Constitución, en cuanto que ambas Normas coinciden en prohibir las medidas que obstaculicen el libre tránsito de personas y bienes dentro del territorio nacional.

Finalmente, atendiendo al desarrollo legislativo del artículo 158 de la Constitución española, este se encuentra recogido principalmente en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA) y por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.

Entrando ya de lleno en el estudio del artículo 158 CE, este precepto se compone de dos apartados.

Apartado 1. La asignación estatal como garantía de prestación de los servicios esenciales

El apartado 1 del artículo 158 de la Constitución, asegura, mediante las asignaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, a fin de garantizar, a su vez, un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Se trata de una norma de cierre que viene a asegurar a todos los españoles un nivel uniforme en la prestación de los servicios públicos esenciales, cualquiera que sea la parte del territorio en que se hallen. Entendido de ese modo, el artículo 158 ha de interpretarse como una extensión al plano de los derechos sociales del compromiso asumido por el Estado en el artículo 149.1.1ª de la Constitución de garantizar la igualdad de derechos de los españoles en cualquier parte del territorio.

El desarrollo de este precepto ha sido llevado a cabo por el artículo 15 del LOFCA (en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), y expresa claramente el carácter subsidiario de la asignación que examinamos, puesto que dicha asignación sólo tendrá lugar cuando resulten insuficientes los recursos de las Comunidades Autónomas previstos en los artículos 11 y 13 de dicha Ley. Esto es, cuando los recursos obtenidos a través de los tributos cedidos e incluso los procedentes del Fondo de Suficiencia (que tiende a cubrir el déficit entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal), no resulten bastantes para atender los gastos de la Comunidad Autónoma en cuestión.

Al mismo tiempo, la asignación prevista en el artículo 158 de la Constitución tiene un carácter extraordinario, de modo que las asignaciones no pueden devenir un medio habitual de financiación de las Comunidades Autónomas. Así, se desprende de la previsión contenida en el artículo 15.4 LOFCA que señala que “si estas asignaciones a favor de las Comunidades Autónomas hubieren de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco años, el Gobierno propondrá, previa deliberación del Consejo de Política Fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la corrección del Fondo de Suficiencia…”.

Este carácter subsidiario y extraordinario ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional en sentencias como la STC 217/2013, de 19 de diciembre, donde el máximo intérprete de nuestra Constitución ha señalado que [los recursos previstos en el artículo 158.1CE] “no son un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico (“podrá establecer” señala el citado art.158 CE), salvo cuando los restantes medios de financiación de las Comunidades Autónomas se revelen insuficientes para garantizar la consecución de aquel mínimo” (STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 6).

A estas dos características se puede añadir una tercera, a saber, no se trata de un derecho que tengan las Comunidades Autónomas a recibir una cuantía concreta prefijada, sino que es una prerrogativa reconocida al Estado, se trata, como señala Ruiz Almendral de “asignaciones que podrán reputarse opcionales”.

Por último, debemos señalar que, de acuerdo con autores como Ruiz Almendral, desde la reforma del sistema de financiación autonómica operada en 2009, las asignaciones previstas en el artículo 158.1 CE ya no pueden calificarse ni de extraordinarias ni de opcionales, pues integran un elemento central del sistema. Postura que parece confirmada por el Tribunal Constitucional en Sentencias como la 96/2016, de 12 de mayo, FJ4.

Apartado 2. Los Fondos de Compensación Interterritorial

El apartado 2 del artículo 158 constituye la expresión financiera del principio de solidaridad que la propia Constitución introduce en sus artículos 2 y 138 como complemento al principio de autonomía reconocido a las Comunidades Autónomas que integran el territorio español. A tal fin, la Constitución ordena la creación de un Fondo de Compensación con la finalidad de corregir los desequilibrios regionales y hacer efectivo así el principio de solidaridad antes aludido, cuyas partidas han de destinarse a gastos de inversión de las Comunidades Autónomas beneficiarias. Como señala Ruiz Almendral, a diferencia de lo que ocurre en el apartado anterior, este segundo apartado del artículo 158 CE, ya no prevé una posibilidad, sino que contiene un mandato.

Por lo que se refiere a la evolución regulatoria del Fondo de Compensación Interterritorial (en adelante, FCI), en el intento de hacer efectivo el mandato contenido en el artículo 158.2 de la Constitución se han sucedido ya tres etapas con otras tantas Leyes de desarrollo:

- La primera etapa vino dada por la recepción del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) en el artículo 16 LOFCA y su desarrollo en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, en la que se señalaba como beneficiarias a todas las Comunidades Autónomas y se orientaban los recursos del Fondo hacia la atención de proyectos de inversión destinados a favorecer el desarrollo de los territorios más desfavorecidos, así como a financiar las necesidades de gasto de inversiones nuevas de los servicios transferidos por el Estado.

- La segunda etapa estuvo marcada por la aparición de la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, que concibe el Fondo como un instrumento de desarrollo regional, exclusivamente, sin que pudiera servir como mecanismo de financiación básica de las Comunidades Autónomas. Es por ello por lo que la Ley 29/1990 únicamente designaba como beneficiarias a las Comunidades más desfavorecidas, es decir, las consideradas, a efectos de los Fondos de Cohesión Europeos, Regiones Objetivo I y las que estuviesen en periodo de transición para dejar de serlo.

- La tercera etapa se abrió como consecuencia del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y la consiguiente aprobación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, Reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.

- La última etapa queda determinada por el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a consecuencia de la cual se ha aprobado la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, que modifica la antes citada Ley 22/2001.

Como hemos señalado al principio de este comentario, el marco legislativo vigente lo constituye el artículo 16 LOFCA (en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre) y la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, Reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, reformada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, ya mencionadas. De lo dispuesto en ambas normas, especialmente en la última de las dos citadas, se desprenden los siguientes principios inspiradores:

- El Fondo se destina ahora a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados que promuevan directa o indirectamente la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario.

- Las cantidades destinadas a satisfacer el principio de solidaridad se dividen en dos fondos distintos: el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario. Esa división pretende ser respetuosa con el mandato constitucional y dar satisfacción, al mismo tiempo, a la necesidad de atender los gastos corrientes asociados a la inversión, puesto que con frecuencia las Comunidades Autónomas se encontraban sin recursos para poner en funcionamiento y mantener la inversión que habían financiado a través del FCI. En la medida en que la Constitución vincula el FCI a gastos de inversión, no a gastos corrientes, ha sido preciso crear un segundo Fondo para atender los gastos corrientes que genera el funcionamiento del servicio o infraestructura financiado a través del FCI.

- Las Ciudades con Estatuto de Autonomía (Ceuta y Melilla) se incorporan como potenciales beneficiarias de los fondos, confirmando así lo dispuesto ya en la Ley 29/1990.

- Por lo demás, la Ley mantiene los criterios de distribución del Fondo entre Comunidades Autónomas que venían de la etapa anterior. Con arreglo al artículo 4 de la Ley 22/2001, esos criterios son los siguientes: población relativa, saldo migratorio, desempleo, superficie y dispersión territorial de la población; corregidos con la aplicación del criterio de la inversa de la renta por habitante y el de insularidad. Sobre esta cuestión, el máximo intérprete de nuestra Constitución ha señalado que “respecto de las variables de distribución de distintos tipos de recursos a las Comunidades Autónomas, el Tribunal ha mantenido que es “una decisión eminentemente política que corresponde en exclusiva tomar a las Cortes Generales de acuerdo con el principio de solidaridad y en función de las posibilidades reales del país en su conjunto”, no siendo función de este tribunal “interferir en ese margen de apreciación del legislador, ni examinar la oportunidad de la medida legal, para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles” [entre otras, SSTC 13/2007, FJ 5, respecto de la variable de la “población” para determinar la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado prevista en el art. 13 LOFCA; y 183/1988, de 13 de octubre, FJ 3, respecto de la distribución del fondo de compensación interterritorial a que se refiere el art. 158.2 CE]. En suma, “no existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación” ni puede pretender cada comunidad autónoma “la aplicación de aquel criterio o variable que sea más favorable en cada momento a sus intereses” (STC 13/2007, FJ 5)” [STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 5 b)].

La evolución antes descrita ha sido recogida por el Tribunal Constitucional, quien en varios pronunciamientos ha señalado que “el fondo de compensacióninterterritorial es un mecanismo de desarrollo regional previsto en el art. 158.2 CE y que, tras la reforma de la LOFCA mediante la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, desarrollada en este punto por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los fondos de compensación interterritorial, está formado por dos fondos: el primero financia los gastos de inversión propiamente y, el segundo, los gastos corrientes asociados a dicha inversión, por lo que recibe la denominación de “fondo complementario”. La reforma del fondo vino motivada, como se expone en la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/2001, en “la finalidad de dar entrada en elFondo de CompensaciónInterterritorial a las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como para arbitrar un nuevo Fondo que pueda financiar no sólo gastos de inversión, sino también el gasto corriente asociado a esa inversión”, todo ello en cumplimiento del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de 27 de julio de 2001. Por su parte, la Ley 22/2001 fue modificada mediante la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, que añadió una letra (c) al art. 2.1, relativa precisamente a la dotación del fondo general en lo que a la Comunidad de Canarias concierne, pero sin que ello tenga incidencia alguna en la cuestión planteada, ya que la Ley 22/2001 no forma parte del bloque de la constitucionalidad (STC238/2007, FJ 4), por lo que no estaríamos ante un caso deius superveniens, dado además que la reforma es posterior a la inclusión de las cuantías que ahora se controvierten en la Ley de presupuestos 51/2007. Tras dicha reforma, el art. 16 LOFCA regula elfondo de compensacióninterterritorial principal distinguiendo dos fases en su constitución: la primera se refiere a su dotación (apartado 3), y la segunda, a su distribución entre cada una de las Comunidades Autónomas (apartado 4), lo que se lleva a cabo mediante una serie de criterios de ponderación que la LOFCA enuncia, pero remite en su detalle a la citada Ley 22/2001. Finalmente, una vez constituido el fondo general, y asignada su distribución, el art. 16.5 LOFCA exige que a la cuantía que corresponda a cada Comunidad Autónoma se añada el denominado fondo “complementario”, que representará la tercera parte del principal (33,33 por 100)” (STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 5).

Por lo que se refiere a los aspectos procedimentales del FCI hay que señalar que el artículo 158.2 de la Constitución prevé que los recursos del Fondo sean distribuidos por las Cortes Generales. A su vez, el artículo 74.2 de la propia Constitución se refiere al procedimiento de distribución como un procedimiento especial en el que se altera la habitual primacía del Congreso de los Diputados y se reconoce al Senado, en tanto que Cámara territorial, la iniciativa en la distribución de los recursos del Fondo. Incluso en el Reglamento del Senado se prevé la distribución del FCI con arreglo a un procedimiento especial (artículo 140). Todo parece indicar, pues, que los constituyentes habían pensado en un procedimiento específico para la distribución del Fondo.

Sin embargo, la experiencia ha discurrido por otros cauces y han sido las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio las que han procedido a aprobar la cifra con la que se dota el Fondo y a distribuir esa cifra entre los distintos proyectos de inversión a desarrollar en cada Comunidad Autónoma (véase el artículo 7 de la Ley 22/2001). Ello ha supuesto una alteración de la previsión constitucional en un doble sentido: en primer lugar, porque no se ha articulado un procedimiento específico de distribución, sino que esa decisión la adoptan las Cortes Generales al hilo de la aprobación de la Ley anual de Presupuestos; además, se ha impedido que se cumpla lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Constitución, ya que la distribución no se inicia en el Senado sino en el Congreso, donde se presenta y discute en primer lugar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Para compensar esa situación, el artículo 10 de la Ley 22/2001 atribuye el control parlamentario de los proyectos financiados con cargo a los Fondos y la valoración de su impacto en la corrección de los desequilibrios interterritoriales a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado, además de a las Asambleas Legislativas de las respectivas Comunidades Autónomas.

Finalmente, sobre el Fondo de Compensación Interterritorial, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, principalmente, sobre dos aspectos, a saber, sobre la necesaria coordinación estatal en la definición de los proyectos de inversión a financiar por el Fondo, y sobre los controles que el propio Estado se reserva a fin de comprobar el grado de ejecución de los proyectos definidos y financiados con cargo al Fondo. En relación con el primer asunto, el Tribunal Constitucional ha afirmado la constitucionalidad de los preceptos que exigían que la determinación de los proyectos se realizase conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la autonomía financiera de éstas. Por lo que se refiere a los controles sobre la ejecución de los proyectos, el Tribunal también ha convalidado la previsión de esos controles, en la medida en que las partidas que integran el Fondo provienen de los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, el Tribunal condena la existencia de controles administrativos no previstos en la Constitución o en la LOFCA (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, 183/1988, de 13 de octubre y 250/1988, de 20 de diciembre). La STC 68/1996, de 18 de abril, a su vez, se extiende sobre los gastos de inversión a los que han de destinarse las partidas que integran el FCI, así como a los criterios de distribución de dicho Fondo entre las Comunidades Autónomas.

En otra sentencia más reciente, la STC 101/2013, de 23 de abril, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de especificar cuáles son las tres exigencias que se pueden extraer del marco jurídico actual del FCI, en relación con la dotación inicial del fondo de compensación interterritorial, a saber:

a) En primer lugar, que se dote el correspondiente fondo o fondos en la ley de presupuestos (arts. 158.2 CE, 4.2 y 16.1 LOFCA).

b) En segundo lugar, y, en consecuencia, que dicha dotación tenga carácter “anual” (art. 16.1 LOFCA).

c) Finalmente, en tercer lugar, que dicha dotación, para el conjunto de las Comunidades Autónomas, no sea inferior al mínimo establecido en la LOFCA, cantidad que resulta de la agregación de las diferentes partidas previstas en el art. 16.3, a las que hay que añadir el fondo complementario, lo que determina que como media sea del 30 por 100 de la inversión estatal (STC238/2007, FJ 4)” (STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 6).

Por otra parte, y como recuerda el Tribunal Constitucional en la sentencia anteriormente mencionada, “una vez constituido el fondo, con la cuantía mínima ya citada, el segundo paso es su reparto entre las Comunidades Autónomas que cada ejercicio presupuestario lo precisen, como establece el art. 16.3, último inciso, que señala: “dichas cuantías se destinarán a gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados y se repartirán de acuerdo a los criterios establecidos en el número siguiente”. La LOFCA no establece de antemano las Comunidades Autónomas que habrán de ser beneficiarias del fondo, algo que por otro lado sería incoherente con el propio sentido de este instrumento de financiación, que de acuerdo con el art. 158.2 CE tiene como finalidad “corregir desequilibrios territoriales”, con el fin de hacer efectivo el principio de solidaridad (por todas, SSTC238/2007, FJ 3; y183/1988, de 13 de octubre, FJ 5). Por eso su distribución última no puede establecerse, sin más, con arreglo a porcentajes fijos determinadosa prioripara todos los ejercicios, lo que sería tanto como dejar sentado y establecido de antemano, para todos los ejercicios futuros, el menor desarrollo comparativo de algunas Comunidades Autónomas, que quedaría así crónico, por ser incorregibles sus desequilibrios territoriales. Frente a ello, los criterios de ponderación permiten estimar las necesidades de cada Comunidad Autónoma de forma anual. Por ello, los criterios se establecen en la LOFCA con carácter general, se concretan después en la ley, actualmente la citada Ley 22/2001, y los porcentajes finales se establecen en la propia ley de presupuestos” (STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 6).

Comentario realizado por

Andres Jiménez Diaz, Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III. 2003.

Actualizado por 

Luis Molina Moreno, Letrado de las Cortes Generales. 2011.

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

ÁLVAREZ CONDE, E. (2013), Derecho Autonómico. Madrid: Tecnos.

ÁLVAREZ CONDE, E. y TUR AUSINA, R. (2018) Derecho constitucional, Madrid: Tecnos.

ALZAGA VILLAAMIL, O. (2016) Derecho Político Español De 1978 según la Constitución de 1978– Tomo. 1I: Derechos Fundamentales y Órganos Del Estado, Madrid: Uned.

ARAGÓN REYES, M. y AGUADO RENEDO, C. (2011), Temas básicos de Derecho constitucional – Tomo I: Constitución, Estado constitucional, partidos y elecciones y fuentes del Derecho, Madrid: Civitas.

BISCARETTI DI RUFFIA, P. (2022), Derecho constitucional, Santiago de Chile: Ediciones Jurídicas Olejnik.

FERRANDO BADÍA, J. (1986), El Estado unitario, el federal y el estado autonómico, Madrid: Tecnos.

MARTÍNEZ SANATA MARÍA, P. (2018) “Comentario al artículo 158 de la Constitución Española”, en Comentarios a la Constitución Española, Luis María Cazorla Prieto (Coord.) ed. Aranzadi.

MONTESINOS PADILLA, C., PÉREZ TREMPS, P., & SAIZ ARNAIZ, A. (2018). Comentario a la Constitución Española. Libro-Homenaje a Luis López Guerra. 2 Tomo 40 Aniversario 1978-2018. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com/cloudLibrary/ebook/info/9788491905080

MUÑOZ MACHADO, S. (2007), Derecho Público de las Comunidades Autónomas (I), Madrid: Iustel.

RUÍZ ALMENDRAL V., (2024). “Comentario al artículo 158 de la Constitución Española”, Comentarios a la Constitución Española. En memoria de Pablo Pérez Tremps 2 Tomos, Bustos Gisbert, R., Montesinos Padilla, C., & Saiz Arnaiz, A. Editorial Tirant Lo Blanch. https://www.tirantonline.com/cloudLibrary/ebook/info/9788411976510

SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (1988), Fundamentos de Derecho administrativo, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces.

SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (2018), Principios de Derecho Administrativo General– Tomo. 1, Madrid: Iustel.