Comentario
Artículo 155
El artículo 155 de la Constitución, explica Bacigalupo, «complementa la previsión de vías o medios de control (ordinario) de la actividad de las comunidades autónomas contenida en el artículo 153 CE, al contemplar un mecanismo de control subsidiario, de carácter excepcional o extremo (y alcance incluso coercitivo), para situaciones igualmente excepcionales o extremas», provocadas por dichas comunidades autónomas y consistentes bien en el incumplimiento de obligaciones impuestas por la Constitución o las leyes, bien en actuaciones que atenten gravemente al interés general de España.
Este precepto se inspira en la figura de la llamada "coerción federal" (Bundeszwang), prevista en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn que regula la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de obligaciones desatendidas, y se aparta de los mecanismos de reacción de otros sistemas federales o Estados de estructura compuesta –la llamada «intervención o ejecución federal»– que consiste en la suspensión o disolución de los órganos federados.
El carácter altamente excepcional del mecanismo previsto en el artículo 155 CE se manifiesta en que solo se ha aplicado en una ocasión y cuando casi habían transcurrido cuarenta años de vida constitucional. Así, aunque en el año 1989, el Ejecutivo nacional, en el marco del mencionado artículo, requirió al Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias por el incumplimiento de sus obligaciones en el ámbito fiscal, no fue necesaria en esta ocasión la intervención del Senado, ya que, tras dicho requerimiento, la administración autonómica cesó en su comportamiento. Por el contrario, en el mes de octubre de 2017, el Senado aprobó las medidas propuestas por el Gobierno al amparo del artículo 155 CE, respecto a la Comunidad Autónoma de Cataluña y como consecuencia de las decisiones de carácter secesionista adoptadas por la Generalitat y por el Parlamento de dicha Comunidad Autónoma.
Este carácter tan singular que la aplicación del artículo 155 CE tiene obliga a que su análisis pase necesariamente por el repaso de aquel concreto supuesto, que además propició el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en dos sentencias, la 89 y 90 de 2019, así como del Tribunal Supremo en la STS 277/2019, de 4 de marzo.
A partir de estas premisas, el estudio del precepto requiere tanto del análisis de los aspectos materiales que afectan a este instrumento de control autonómico como de sus aspectos procedimentales, para analizar, en el epígrafe siguiente, la doctrina constitucional dictada al hilo del caso catalán.
A) En lo que se refiere a la perspectiva material, se puede observar que la aplicación del artículo 155 CE exige, como supuesto de hecho, que una comunidad autónoma bien no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen o bien actúe de forma que atente gravemente al interés general de España. Se admite, eso sí, que estas dos conductas se den en un mismo supuesto de aplicación (Cavero) y se exige que sus consecuencias no puedan ser ni revertidas ni reparadas en plenitud por las vías ordinarias que al efecto tiene establecidas la Constitución. Así ocurrió en el caso catalán en el que, según explicó el Tribunal Constitucional, las actuaciones autonómicas, por un lado, contrariaron los principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional, contraviniendo el mandato del artículo 9.CE al poner en duda «el imperio de la Constitución como norma suprema» y, por otro, atentaron contra el interés general de España, al cuestionar su unidad e integridad territorial y constitucional; actitud esta que tenía, además, insiste la STC 89/2019, una «aparente determinación irreversible de los titulares de tales poderes públicos, o de la mayoría del Parlamento autonómico, para actuar de continuo al margen del orden constitucional, ignorar lo que impone la lealtad institucional y desoír las resoluciones dictadas por este Tribunal».
Por otra parte, en el artículo 155 CE se observan, dice Cruz Villalón, tres actores principales: comunidad autónoma, Gobierno y Senado.
- La referencia a la comunidad autónoma excluye la posibilidad de que el Estado o una comunidad autónoma apliquen este procedimiento de intervención a otros entes territoriales, para los cuales, recordemos, el legislador ordinario ha previsto otros procedimientos de intervención estatal (arts. 60 y 61 LRBRL), y los estatutos de autonomía pueden hacer lo propio respecto de los de su territorio (por ejemplo artículo 66 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana).
- Por lo que respecta al Gobierno a este le va a corresponder, en un primer momento, la facultad de valorar si alguna comunidad autónoma está incumpliendo sus obligaciones o está actuando de forma gravemente atentatoria al interés general de España, así como poner en marcha el mecanismo de reacción ante tales supuestos. Posteriormente, recaerá bajo su competencia la ejecución de las medidas que finalmente se adopten.
- Por su parte, corresponde al Senado la aprobación o no de las medidas que el Ejecutivo requiera adoptar en el marco del artículo 155 CE, y derivado de ello, el seguimiento y control de la concreta aplicación de tales medidas.
Otra de las cuestiones a analizar desde esta perspectiva material es la de determinar qué medidas pueden adoptarse y hasta qué punto pueden estas alterar o limitar la autonomía de una comunidad autónoma, pues la falta de concreción del precepto, que habla solo de «medidas necesarias», suscitó un debate doctrinal que, como veremos, ha quedado prácticamente cerrado por la doctrina del Tribunal Constitucional en el caso de la intervención de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Esta doctrina constitucional expresada en las sentencias del año 2019, también ha aclarado otras cuestiones que afectan a la naturaleza jurídica de esta figura, como es la cuestión de su control de constitucionalidad, y si este podría articularse vía conflicto de competencias o, como finalmente ocurrió, vía recurso de inconstitucionalidad, al calificarse la decisión adoptada en el marco del artículo 155 CE como un acto con fuerza material del ley. Más allá de estos debates, otros autores (Santamaría Pastor) han situado las medidas adoptadas al amparo de esta norma en el marco de la teoría de la actividad organizativa, dentro de la categoría de la sustitución por subrogación, en atención a su necesaria limitación temporal.
Lo que sí parece claro es el carácter coercitivo de este instrumento, pues el Gobierno, si aprecia alguna o ambas de las citadas circunstancias, enviará un previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma para que cese en sus actuaciones. Desatendido este recabará la aprobación del Senado, por mayoría absoluta, de aquellas medidas que estime necesarias para que la situación cese. Finalmente, ejecutará dichas medidas bien con el fin de compeler a la comunidad autónoma al cumplimiento de sus obligaciones o bien para proteger el interés general.
B) Por lo que respecta al estudio de la perspectiva procedimental del artículo, esta pasa por analizar una alternancia de fases gubernamentales y parlamentarias que el texto constitucional contempla, pero que no agota. Este análisis puede, además, hacerse a la vista del procedimiento seguido en el único supuesto de aplicación del precepto que, lo avanzamos aquí, fue avalado por nuestro Alto Tribunal.
1ª) La primera fase gubernamental se inicia con el requerimiento previo a la comunidad autónoma para que cese en los comportamientos que, según el Gobierno, son presupuesto habilitante para la aplicación del artículo 155 CE. En el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña dicho requerimiento se formuló por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de octubre de 2017, en el que se solicitaba al presidente de la Generalitat confirmación de las actuaciones que a juicio del Ejecutivo nacional pondrían dar lugar a una intervención coactiva, advirtiendo de que el silencio de la comunidad autónoma equivaldría a su confirmación y recordando que la respuesta afirmativa exigiría la adopción de determinadas medidas por parte de las autoridades autonómicas para acabar con aquel presupuesto de hecho. Nada se dice en el texto constitucional del plazo en el que las autoridades autonómicas deben dar respuesta al requerimiento del Gobierno, en la práctica fue el Consejo de Ministros en su reunión del día 21 de octubre de 2017, el que acordó solicitar al Senado la aprobación de una serie de medidas propuestas al amparo del artículo 155 CE, solicitud que vendría acompañada de los escritos y certificaciones necesarios para acreditar que el Gobierno había formulado el oportuno requerimiento a la Generalitat de Cataluña; la relación de actuaciones de la Comunidad Autónoma que se consideraban la base para entender que se ha producido el presupuesto de hecho habilitante de la aplicación del artículo 155 CE, y la descripción de las medidas propuestas por el Gobierno para atajar dicha situación.
2ª) La siguiente fase, ya de naturaleza parlamentaria, se desarrolla íntegramente en el Senado, para lo cual su Reglamento prevé un procedimiento de actuación en el artículo 189, cuya regulación, no obstante, no aborda todos los aspectos que dicha tramitación debía afrontar, algunos tan importantes, como el del plazo para completar la tramitación parlamentaria, otros de indudable naturaleza práctica, como el instrumento para articular las propuestas de modificación de las medidas o la materialización concreta de la participación en el procedimiento de la comunidad autónoma afectada. Todas estas cuestiones se abordaron bien en los acuerdos complementarios a la admisión a trámite adoptados por la Mesa de la Cámara, bien en el curso de la tramitación.
En efecto, según el artículo 189.1 RS, el Gobierno debe presentar ante el presidente de la Cámara escrito en el que manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas en virtud del artículo 155 CE, así como la justificación tanto de haberse realizado el correspondiente requerimiento al presidente de la comunidad autónoma como la confirmación de su incumplimiento por parte de ésta. En el caso catalán el escrito se presentó el mismo día 21 de octubre de 2017, fecha también en la que se reunió la Mesa de la Cámara para calificar y admitir a trámite el acuerdo remitido por el Gobierno, una vez realizada la verificación formal del cumplimiento de dichos requisitos. En este sentido, recuerda Codes, la Mesa del Senado actuó de acuerdo con el artículo 36 RS, que le faculta para realizar su función de calificación limitada a una mera verificación formal de los requisitos exigidos que, en el caso del artículo 155 CE, no debía implicar una valoración de la oportunidad o del fondo del cumplimiento de los requisitos materiales que justificaban su aplicación, ya que, «si la Mesa hubiera actuado de este modo, no habría obrado conforme a Derecho y se habría excedido en gran medida en sus funciones de calificación», pues corresponde solo al Gobierno, explica el autor, la decisión «sobre la oportunidad de aplicar el artículo 155 CE, así como sobre el alcance de las medidas a adoptar a su amparo, siempre con la necesaria sumisión a la aprobación del Senado y correspondiendo el control de todas estas cuestiones al Tribunal Constitucional, y nunca, por tanto, a la Mesa del Senado».
Los acuerdos complementarios (BOCG. Senado. XII legislatura. Núm. 162, 21 de octubre 2017) abarcaron las cuestiones siguientes:
- Conforme al apartado 2 del artículo 189, habría de decidirse si la comisión competente iba a ser la Comisión General de las Comunidades Autónomas, o bien se prefería optar, como fue el caso, por constituir una Comisión conjunta en los términos previstos en el artículo 58 RS. Finalmente, la encargada de «elaborar la propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, considere pertinentes en relación con las medidas proyectadas» (art. 189.4 RS) sería una Comisión conjunta de las Comisiones General de las Comunidades Autónomas y Constitucional.
- Los condicionamientos o modificaciones que a la propuesta de la Comisión conjunta se formulasen por los Grupos Parlamentarios debían presentarse mediante votos particulares, pero no serían admitidos aquellos que implicasen una oposición frontal o global a la propuesta, ya que dicha posición política debía vehicularse a través de los turnos en contra en los distintos debates y, en su caso, mediante una votación negativa a la adopción de la medidas propuestas por el Gobierno. La competencia para tal calificación quedaba delegada en el Presidente del Senado, conforme, por otra parte, es costumbre en esta Cámara.
- Se aprobó un calendario de tramitación de la solicitud del Gobierno que fijaba las distintas fases del procedimiento entre el 21 de octubre y el 27 de ese mismo mes.
Sin embargo, la determinación del mecanismo de participación de la comunidad autónoma en el proceso no fue objeto de acuerdo expreso, sino que, en atención a lo dispuesto en el artículo 189.3 RS, una vez constituida la Comisión conjunta, el 24 de octubre, fue esta la que fijó el plazo (hasta las 10 horas del día 26 de octubre) para que el presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña remitiera cuantos antecedentes, datos y alegaciones considerara pertinentes y para que designara, si lo estimaba procedente, la persona que asumiría la representación a estos efectos. Esta documentación fue requerida por conducto del presidente de la Cámara, al tiempo que, tanto en la Junta de Portavoces como en la propia Comisión, se suscitó la posibilidad de que el presidente de la Generalitat participara en las sesiones de la Comisión y del Pleno, participación que no fue considerada contraria al Reglamento, aunque no pudiera ni enmarcarse en la referencia al art 67 que hace el apartado 3 del artículo 189, ni estuviera reglada en el apartado 5 del citado precepto. Está será, tal y como se analiza más adelante, una de las cuestiones abordadas por el Tribunal Constitucional.
El presidente de la Generalitat remitió sus alegaciones al presidente del Senado fuera de plazo, a pesar de lo cual fueron admitidas por la Cámara, y designó al delegado del gobierno de la Generalitat en Madrid como su representante. En el supuesto de que ello no fuera posible, la representación la asumirían los senadores Sr. Josep Lluis Cleries y Miquel-Angel Estradé.
Constituida una Ponencia en el seno de la Comisión conjunta, el día 26 de octubre por la mañana aquella aprobó por mayoría una propuesta que introducía algunas precisiones a la del Gobierno. Ese mismo día por la tarde, la Comisión conjunta, mediante votación nominal pública por llamamiento, aprobó, también con modificaciones, una propuesta por 22 votos a favor y 5 en contra.
El día 27 de octubre de 2017 se celebró la sesión plenaria para el debate y votación de la propuesta de la Comisión, a la que se presentarían un total de 14 votos particulares, de los cuales cinco fueron inadmitidos «por suponer una oposición global a la propuesta aprobada por la Comisión conjunta, y no una modificación o condicionamiento de la misma» y tres, uno del Grupo Parlamentario Popular, otro del Grupo Parlamentario Socialista y, parcialmente, uno del Grupo Parlamentario Nacionalista, fueron aprobados. En consecuencia, el Pleno del Senado, tras constatar la extraordinaria gravedad de la situación y que el presidente del Gobierno había planteado el necesario requerimiento para la cesación de la situación, desatendido por el presidente de la Generalitat, acordó autorizar las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución, si bien con algunos condicionamientos y modificaciones (BOCG. Senado. XII legislatura. Núm. 166, págs. 70 y ss., 28 de octubre 2017).
3ª) las otras dos fases del procedimiento son: la relativa a la ejecución de las medidas aprobadas, competencia del Gobierno que las aplica sobre la base de su temporalidad, y la del control de dicha ejecución, que en el caso analizado correspondió al Senado a través de la Comisión conjunta.
En efecto, el mismo 27 de octubre de 2017 se aprobó el Real Decreto 944/2017, por el que se designa a órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al Gobierno y a la Administración de la Generalitat de Cataluña, autorizadas por acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución. Este real decreto mantendría su vigencia, según la disposición adicional segunda, en tanto continuara en vigor el Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, esto es, según su apartado E9, «hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña», las cuales se celebraron el 21 de diciembre de 2017 (Real Decreto 946/2017).
La nueva organización administrativa a cargo del Gobierno autonómico estaría encabezada, por delegación (art. 7), por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra para las Administraciones Territoriales e integrada por el Consejo de Ministros y los Ministros titulares de sus departamentos. Entre las actuaciones que llevó a cabo se encuentran: la eliminación de un amplio número de estructuras organizativas dedicadas bien al diseño y la promoción institucional independentista, bien a la difusión en el exterior de ese propósito, así como tareas de gestión administrativa y de prestación de los servicios públicos (convocatorias de plazas de funcionarios, aprobación de ayudas a familias vulnerables, etc.), aprobándose, hasta la constitución del nuevo ejecutivo en junio de 2018, distintas normas reglamentarias que regularían aspectos diversos relacionados con la administración de la Generalitat catalana.
Por lo que al control de las actuaciones se refiere, tal y como se ha expuesto más arriba, correspondió a la Comisión conjunta y se articuló mediante la celebración de tres sesiones en las que comparecieron, en dos ocasiones el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales, D. Roberto Bermúdez de Castro Mur, quien también respondería sendas preguntas formuladas sobre la materia y, en una ocasión, la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, Dña. María Soraya Sáenz de Santamaría Antón.
Desarrollo normativo y jurisprudencial
Cuando se alude al desarrollo normativo de este precepto se observa que han ido perdiendo fuerza aquellas propuestas que defendían su necesidad, en tanto en cuanto ha sido posible su plena aplicación sin desarrollo legislativo alguno. Así, más allá de la regulación contenida en el artículo 189 RS, solo el artículo 26 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, regula un supuesto de aplicación de este procedimiento para aquellos casos en los que una comunidad autónoma incumpla las obligaciones en materia de estabilidad presupuestaria y endeudamiento que la Constitución establece y el artículo 25 de aquella Ley concreta, regulación que ha sido, por otra parte, avalada por el Tribunal Constitucional en su STC 215/2014, de 18 de diciembre.
En este sentido, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, aunque escasos, sí requieren de un análisis más detallado pues han venido a definir, especialmente en las SSTC 89/2019 y 90/2019, ambas de 2 de julio de 2019, cuestiones poco precisadas en los textos constitucional y reglamentario, y relacionadas con la naturaleza y régimen jurídico de este artículo.
A) En efecto, recuerda el Alto Tribunal que en la configuración del Estado autonómico los principios de unidad y autonomía deben analizarse en conjunto, de tal forma que solo dentro del principio de unidad el de autonomía alcanza su verdadero sentido. Nuestro sistema constitucional descansa pues en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, lo que va a suponer que, aunque las comunidades autónomas tengan la capacidad de decidir cuándo y cómo ejercen sus propias competencias, no puedan incidir de manera negativa sobre el interés general. Por otra parte, el principio de unidad y de supremacía del interés de la nación va a justificar que el Estado, en materia de su competencia, pueda establecer medidas de vigilancia o supervisión de la actividad de las comunidades autónomas. En definitiva, el artículo 155 CE pone de relieve la posición prevalente del Gobierno en orden a la salvaguarda del sistema constitucional (en este mismo sentido ya se pronunció la STC 25/1981, de 14 de julio).
Autonomía y control de la actuación de las comunidades autónomas son términos compatibles que deben, no obstante, cumplir una serie de requisitos, a saber: no pueden ser controles genéricos ni indeterminados; no cabe los controles de carácter jerárquico o que coloquen a las comunidades autónomas en posición de subordinación al Estado, y no pueden suponer una sustitución de las políticas propias de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias. Frente a ello, sin embargo, el artículo 155 CE responde a otra lógica, ya que, aunque regula una modalidad de control de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas, este control es extraordinario y se articula mediante un procedimiento también extraordinario (así lo señaló en un primer momento el Alto Tribunal en la STC 49/1988, de 22 de marzo y lo ha reiterado en las dictadas con ocasión de la intervención de la Comunidad Autónoma de Cataluña).
B) En efecto, el Tribunal Constitucional advierte de este carácter extraordinario que no tiene naturaleza competencial sino que articula un uso de la coerción estatal que va a dar lugar a una injerencia en la autonomía de las comunidades autónomas, la cual quedará temporalmente constreñida, con mayor o menor alcance según la concreta situación lo requiera, en pro de la consecución de unos fines que son los que autorizan dicha injerencia, dice la STC 90/2019 «el art. 155 CE no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución». Estas afirmaciones apuntan ya aquellos elementos que dotan a este control de ese carácter excepcional:
1º) Estamos ante un instrumento que solo puede usarse por el Estado como último recurso –por ello solo se puede acudir a él cuando las vías de control ordinario han fracasado o se prevé sin ningún género de dudas que lo harán– y cuando concurran las condiciones que el artículo prevé.
2º) Tales condiciones son, aislada o conjuntamente, bien una actuación de las comunidades autónomas que, según la propia constitución, atenta gravemente al interés general de España o bien un incumplimiento de las obligaciones que la Constitución u otras leyes impone a aquellas, incumplimiento que en todo caso ha de ser, según el Tribunal Constitucional, extremadamente cualificado, manifiesto y contumaz, o flagrante. De ello se deduce que no solo es fundamento de la intervención el «incumplimiento de obligaciones de actuar» por parte de una comunidad autónoma y que el presupuesto base de la intervención surge de una conducta de dicha comunidad autónoma manifestada mediante actos, disposiciones formales o resultante de comportamientos fácticos.
3º) Este instrumento, al avalar el uso de la coerción directa, permite la adopción de medidas cualificadas (la Constitución habla de medidas necesarias), como son: exigir a las comunidades autónomas el cumplimiento forzoso de las competencias constitucionales y legales; constreñir y limitar la autonomía que la Constitución garantiza a aquellas a través de los estatutos de autonomía o inaplicar de manera excepcional las normas estatutarias y legales que quedan desplazadas con ocasión de esta intervención estatal. Las sentencias del Tribunal aluden a la posibilidad de «subrogarse en actuaciones o funciones concretas de competencia autonómica, u ocupar el lugar, previo desplazamiento institucional, de determinados órganos de la comunidad autónoma». Por tanto, no es admisible que las medidas se agoten en sí mismas mediante imposiciones de «obligaciones de hacer a la comunidad autónoma», tampoco pueden confundirse el concepto «medidas necesarias» con el de «instrucciones» a las que se alude en el art 155.2 CE, ya que estas no son propiamente una medida sino «un excepcional instrumento jerárquico puesto a disposición del Gobierno para ejecutar las medidas» y, por último, rechaza el Alto Tribunal, que estas medidas haya de ser de naturaleza autoaplicativa «en el sentido que no requieran ulteriores disposiciones o actos de aplicación».
Estamos pues ante un supuesto que otorga a los órganos que participan en el procedimiento de un amplio margen de discrecionalidad de forma que «las medidas que se sigan en cada caso dependerán de la gravedad del incumplimiento o del atentado al interés general y con vistas a la finalidad a la que han de responder», discrecionalidad respecto de la que el Tribunal Constitucional solo revisará en clave de legitimidad y funcionalidad para el fin perseguido.
4º) El propio carácter excepcional de las medidas hace que estás sean siempre de duración determinada, pues pueden suponer excepciones o modificaciones pro tempore en las aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas las disposiciones legales que, sin ser derogadas o modificadas, se pueden ver desplazadas o alteradas en su aplicabilidad ordinaria. No es posible, sin embargo, adoptar medidas permanentes de alteración del ordenamiento, pues el fin del procedimiento es la reconducción de la autonomía a su marco constitucional, estatutario y legal, de tal manera que no es admisible derogar el estatuto, como tampoco lo es, según explica Cavero al analizar la doctrina constitucional, «ni directa, ni de forma indirecta, suspender la autonomía indefinidamente, ni, mucho menos, la supresión institucional de la Comunidad Autónoma, o la limitación o excepción de los derechos fundamentales de sus ciudadanos».
5º) En fin, dirá el Alto Tribunal que «el art 155 CE es, respecto de las normas del bloque de constitucionalidad relativas a la configuración de la autonomía y a la articulación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, ley extraordinaria», condición esta que se perdería si los límites a la autonomía que puede establecer quedaran sin efecto con la simple invocación del régimen ordinario de la configuración institucional autonómica y de su articulación competencial.
C) Por lo que se refiere a los partícipes en el procedimiento, la STC 27/1987, de 27 de febrero, recuerda que este instrumento tiene el carácter de control excepcional del Estado a las comunidades autónomas no aplicable al eventual control de una comunidad autónoma sobre la autonomía local. Respecto del Gobierno y del Senado, el Alto Tribunal afirma en las sentencias de 2019, que están llamados a actuar «como garantes del ordenamiento integral del Estado o de la totalidad de la organización jurídico política de la nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía». En consecuencia, según el Tribunal, la aplicación del art. 155 CE exige dos requisitos procedimentales: «El previo requerimiento del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de que el requerimiento no fuera atendido, la aprobación por el Senado, por mayoría absoluta, de las medidas coercitivas que estime oportunas a partir de la previa propuesta del Gobierno». De ello se extraen dos consecuencias:
1º) Al Gobierno corresponde iniciar este procedimiento mediante un requerimiento previo a la Comunidad Autónoma; este requerimiento cumple una primera función relativa a la identificación del presupuesto constitucional habilitante para iniciar este procedimiento, pero esta función está al servicio de su objetivo principal, cual es remediar «el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes», es decir, lograr que sea la propia Comunidad Autónoma, a la vista de la advertencia gubernamental, la que adopte las medidas para cesar en el supuesto de hecho contrario a la Constitución o al interés general. No cabe, pues, considerar que el requerimiento ha sido atendido cuando la comunidad autónoma lo que ofrece es un dialogo «sobre la sujeción o no a las reglas y principios jurídicos de todos cuantos ejercen poder público, sujeción sin la cual no cabría hablar de estado de derecho».
Desatendido el requerimiento, al Gobierno corresponde también proponer las medidas extraordinarias a aplicar que deben ser coherentes con lo formulado en aquel. Ahora bien, es importante tener en cuenta que cuando se habla de coherencia en esta fase del procedimiento, de lo que se está hablando es de que no es posible alegar en la propuesta de medidas al Senado actos o comportamientos de distinta naturaleza a los invocados en el requerimiento, pero no de que las medidas que el ejecutivo proponga a la Cámara Alta deban ser las mismas que reclamó en el ámbito autonómico pues «en aquella primera fase de requerimiento se trata de reclamar o exigir una actuación autonómica, dándole así la oportunidad de evitar la coerción. En la segunda, se da lugar a una intervención coercitiva en la autonomía, mediante medidas dirigidas a vencer, en los términos que resulten precisos, la resistencia de la comunidad autónoma a cumplir con la obligación incumplida o a cesar en el grave atentado al interés general». Tampoco se atenta contra este principio de coherencia por el hecho de que el ejecutivo nacional no adelante qué medidas tiene intención de proponer, pues estas dependerán de la respuesta que las autoridades autonómicas den al requerimiento. El artículo 155 CE, afirma categóricamente el Tribunal Constitucional, no ampara que las autoridades de una comunidad autónoma cuenten con «derecho» alguno a la predeterminación, a través del requerimiento dirigido a su presidente, de las eventuales medidas coercitivas que, de no atenerse a lo requerido, pudieran llegar a aplicarse mediante este procedimiento.
La decisión sobre la concurrencia del supuesto de hecho habilitante y sobre la oportunidad de las medidas propuestas corresponde al Senado, sin perjuicio del oportuno control de constitucionalidad, por lo que en esta actuación, entiende el Tribunal Constitucional, no es necesaria la participación de otros órganos como el Consejo de Estado, pues afirma con rotundidad que no es de obligada aplicación lo dispuesto en el artículo 21.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, cuando dispone que el Consejo en pleno deba ser consultado en los asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. Esta disposición «no establece un deber incondicionado de consulta y, en todo caso, no podría ser nunca entendida como introductora de un nuevo y necesario trámite en un procedimiento que está regulado por la Constitución con la única excepción de lo relativo al proceso de formación de la voluntad del Senado», que se regula en el artículo 189 de su Reglamento.
Finalmente, al Gobierno corresponde ejecutar las medidas una vez aprobadas, para lo cual, conforme al artículo 155.2 CE, podrá dictar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas. En este punto, afirma el Tribunal, el Gobierno no actúa como poder ejecutivo ni ejerce las facultades que el artículo 97 CE le otorga, por el contrario, actúa aquí como el garante del orden constitucional y ejerce las facultades que específicamente le otorga el Senado a través del procedimiento del artículo 155 CE, las cuales, obviamente, no están exentas de límites, sino que, muy al contrario, deberán ser compatibles con el mantenimiento del principio de autonomía, no podrán incluir el ejercicio de las potestades legislativas ordinarias y estarán sujetas al correspondiente control judicial.
2º) Al Senado, señala el Tribunal Constitucional, incumbe la decisión final sobre si procede aprobar las medidas propuestas por el Gobierno y en qué términos, es decir, le compete «disciplinar el régimen jurídico de la intervención». En este sentido, el pronunciamiento del Senado se materializa en un acto parlamentario que ostenta un genérico «rango o valor de ley», aunque de vigencia temporal, y es precisamente esta «fuerza de ley» la que habilita al acto del Senado a constreñir, limitar o excepcionar competencias autonómicas incluidas en el bloque de constitucionalidad y lo somete al control del Tribunal Constitucional, que podrá controlar el cumplimiento de «los límites materiales y formales que derivan del precepto» o lo que es lo mismo «la adecuación a la Constitución del ejercicio del poder de coerción estatal», pues lo contrario supondría, según señala la STC 89/2019, admitir una zona inmune al control de constitucionalidad y hacer dejación de la función que al Alto Tribunal corresponde en un ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como es la determinación de su jurisdicción. Queda fuera, sin embargo de este control las disposiciones que se hayan dictado en desarrollo o complemento de este acto con valor de ley. Según afirma la STC 90/2019 no caben impugnaciones globales, ni supuestas inconstitucionalidades por conexión o consecuencia, como tampoco puede alegarse una supuesta «unidad normativa» para justificar «una impugnación dirigida contra un bloque o una parte del sistema normativo o del ordenamiento jurídico», es más «los actos adoptados por el Gobierno para la puesta en práctica de lo aprobado en sede parlamentaria, no son sino actos de aplicación de una ley que carecen de fuerza o valor de ley y, por tanto, no pueden ser impugnados a través del recurso de inconstitucionalidad, correspondiendo su control, en cuanto disposiciones de naturaleza reglamentaria, a los órganos de la jurisdicción ordinaria».
Más allá de estas afirmaciones el Tribunal avaló la interpretación que la Cámara hizo del artículo 189.3 RS respecto del alcance y finalidad que tiene la presentación de antecedentes, datos y alegaciones por la comunidad autónoma concernida y el papel que el representante designado por esta debe jugar en el procedimiento. Así, el sentido de esta previsión es el de «proporcionar a la cámara eventuales nuevas informaciones o posibles argumentos complementarios, sobre los que ya constan en la documentación aportada junto a la propuesta del Gobierno» y se contempla la designación de un representante a los únicos efectos de presentar aquellos antecedentes, datos y alegaciones, sin que ningún apartado del art. 189 RS prescriba «que el representante designado por el presidente de la comunidad autónoma deba ineludiblemente intervenir para la presentación y defensa de las mencionadas alegaciones ni ante la comisión ni ante el pleno de la cámara», posibilidad que, en atención a la importancia del procedimiento, sí concedió el Senado al presidente de la Generalitat, pero que este desatendió.
Comentario realizado por
María Teresa González Escudero Letrada de las Cortes Generales, 2026
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