Constitución española

Comentario sistemático del precepto

El artículo 152 de la Constitución, en general, presenta dos contenidos principales: por un lado, su apartado 1 determina la organización institucional de las autonomías cuyo Estatuto fue aprobado conforme al precepto inmediatamente anterior, la cual acabará extendiéndose a todas las comunidades; por otro, el apartado 2 establece las condiciones que han de seguirse para la reforma de las normas estatutarias alumbradas de acuerdo con el referido artículo 151 (básicamente, exige referéndum). En este último sentido, puede entenderse como una previsión especial de lo establecido por el apartado 3 del artículo 147, según el cual “la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica”. En cuanto al apartado 3, que presenta mayores dificultades hermenéuticas, está relacionado con el apartado 3 del artículo 141, que dicta que “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El apartado 1 exige una clarificación ya desde su primer inciso. La literalidad conduce a pensar que lo reseñado en él se refiere a los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, esto es, a aquellos cuya norma autonómica básica se aprobó por la conocida doctrinalmente como vía rápida (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). Es por ello que se planteaba la cuestión de si sus disposiciones eran vinculantes también para las que lo hicieran por el procedimiento establecido en el art. 143 CE. Y es que, como señala Corcuera, “frente a la situación de homogeneidad en la pluralidad propia de los Estados Federales, en que es idéntica la posición, estructura y competencias de los Estados Miembros, la Constitución española prevé distintas vías de acceso a la autonomía, distinto esquema de organización institucional y distinto contenido de competencias asumibles por cada Comunidad en su Estatuto. Los Estatutos de Autonomía son normas negociadas, discutidas y aprobadas una a una, y ello permite la existencia de notables diferencias entre ellos”. 

En este sentido, según Rodríguez-Zapata, desde un inicio “la generalidad de la doctrina se rebeló contra esta posibilidad de unas comunidades de segundo nivel descafeinadas. Y es que, en efecto, una interpretación sistemática de la Constitución llevaba a repudiar la hipótesis de comunidades privadas, por ejemplo, de una Asamblea Legislativa”. En todo caso, la realidad era que el constituyente no había estipulado determinaciones para aquellas comunidades que optaron por la vía lenta. Ello dio lugar a interpretaciones según las cuales el establecimiento de tales previsiones, que solo se fijan para las comunidades de autonomía plena, no perseguía restringir su nivel de autogobierno, sino más bien lo contrario (esto es, precisar que solo estas comunidades tenían verdadero sentido político en tanto que las restantes se movían en el nivel secundario de la simple descentralización administrativa). En la práctica, los Acuerdos Autonómicos entre la Unión de Centro Democrático y el Partido Socialista Obrero Español de 31 de julio de 1981 consagraron la decisión de que todas las comunidades compartiesen una estructura institucional básica, confirmando así el carácter político de su autonomía. En cierto modo nos hallaríamos ante una configuración del principio de homogeneidad. Sobre este tema acabaría pronunciándose el Tribunal Constitucional dando la razón a la corriente mayoritaria al señalar en su STC 225/1998 que “de conformidad con el principio dispositivo que informó el acceso a la autonomía política de las nacionalidades y regiones (art. 2 C.E.), las Comunidades Autónomas constituidas por el cauce del art. 143 C.E. podían contar o no, según sus Estatutos, con una Asamblea Legislativa como la que prevé, para otros casos, el art. 152.1 C.E”; pero que, en el caso de seguir tal esquema organizativo, debería utilizarse el artículo 152 como canon de constitucionalidad. En sentido contrario, tendrá un especial interés el voto particular de Cruz Villalón.

La estructura de este apartado se presta a un análisis siguiendo la tríada clásica de los poderes del Estado, estudiando cómo cada uno de ellos aterriza en las comunidades autónomas. 

El Ejecutivo autonómico tiene al frente a un Presidente que, como apunta Peñaranda, tiene una triple condición: “supremo representante de la comunidad autónoma en sentido institucional y con un contenido simbólico, protocolario y jurídico; representante ordinario del Estado en la comunidad autónoma y jefe del Gobierno autonómico”. Necesariamente será miembro de la Asamblea legislativa: sobre la aplicación en este caso de la inelegibilidad sobrevenida, véase el caso del Sr. Torra i Pla: Acuerdo de la Junta Electoral Central de 3 de enero de 2020 (confirmado por STS de 28 de abril de 2021, de la Sala 3ª; más adelante, sobre este particular pero sin novedades de fondo, la STC 62/2024). 

El Consejo de Gobierno viene a ser, evidentemente, la traducción autonómica del Consejo de Ministros en el estatal, siguiéndose en general el esquema de Presidente y consejeros en su composición, amén de vicepresidentes (en su caso). La normativa de las comunidades ha tendido hacia un gran mimetismo con las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; que, además, tendrán reconocido carácter supletorio. Cabe advertir un llamativo aspecto plural en la denominación de estos órganos, que reciben nombres como Gobierno (por ejemplo, en el caso del Principado de Asturias), Consell o Consejo (en la Comunidad Valenciana), Diputación Foral (Navarra), Diputación General (Aragón) y Junta o Xunta (Galicia). 

El legislativo se concreta en una Asamblea que recibe distinta denominación en cada comunidad: la propia de Asamblea (Comunidad de Madrid o Extremadura), Parlamento (Cataluña o La Rioja), Cortes (Castilla-La Mancha o Comunidad Valenciana) o Junta General (Principado de Asturias). 

De los muchos aspectos que el constituyente podría haber preestablecido para ella, opta por dos cuestiones esenciales relativas al sistema electoral. 

Por un lado, se impone un mandato de proporcionalidad. Mientras que aquí se daría una consideración global de la representación proporcional relativa al sistema analizado en su conjunto y no necesariamente respecto de cada uno de los distritos presentes en él, el artículo 68 de la Constitución habla de atender en cada una de las circunscripciones a criterios de representación proporcional. Los contornos de esa exigencia constitucional han sido delimitados fundamentalmente por la labor hermenéutica del Tribunal Constitucional a lo largo de las últimas décadas, que ha permitido esbozar las siguientes ideas fundamentales respecto de la proporcionalidad (las cuales se presentan de forma sumaria pero muy didáctica en la STC 197/2014):

Así pues, el legislador autonómico tendrá un papel fundamental para cubrir aquellas zonas en las que la Constitución opta por no desplegar su mandato mediante una concreción que a todas luces resultaría extraña a una norma de estas características: será “un espacio abierto a distintas posibilidades legislativas o una pluralidad de opciones abiertas” ante él. En todo caso y precisamente por este carácter, puede decirse que la labor de quien establece la norma no se configura como presidida por unos estándares concretos (en el sentido de fines u objetivos) que necesariamente hayan de alcanzarse; sino más bien como un sendero, una inclinación o esfera de irradiación dentro de la cual hayan de situarse los sistemas electorales autonómicos. El límite será la esencia de la proporcionalidad: se atentaría contra ese núcleo fundamental en el caso de que se establecieran “límites directos de la misma, como las barreras electorales o cláusulas de exclusión que, vista su entidad, lleguen a resultar desmedidas o exorbitantes para la igualdad de oportunidades entre candidaturas”. 

Por otro lado, la representación de las diversas zonas del territorio se erige como uno de los puntos más confusos de la regulación constitucional. Para lo que aquí nos compete comentar, cabe apreciar el esfuerzo sistemático de Oliver por arrojar luz sobre esta materia oscura, debiendo extraerse dos conclusiones fundamentales: 

Sea como fuere, salvo alguna excepción (por ejemplo, Bastida), parece haber consenso en que debería entenderse que “en ningún caso lo atienden [el mandato constitucional] aquellas comunidades que, más allá de no fijar un mínimo, es que ni siquiera distinguen entre esas zonas al operar como circunscripciones únicas, salvo que se entienda que en todo su territorio se registra una identidad que no permite identificar[las]”. De nuevo, un callejón sin aparente salida: ¿cómo hablar de singularidad espacial? Únicamente parece que sería indudable en el caso de las islas. En este sentido, quizás una de las razones por las que la doctrina no ha profundizado en este mandato constitucional del mismo modo que lo hizo con el de la representación proporcional es la imposibilidad de llevar a cabo su medición. A pesar de que existen índices para mensurar la mayor o menor territorialidad en un sistema concreto a través de la intensidad que alcance la sobrerrepresentación de las unidades espaciales que lo integran, no es posible considerar hasta qué punto dichos resultados traen causa de una regulación “equilibrada”. Cuál sea la razón que justifica que una zona tenga asignados más escaños de los que le corresponderían por población y cuáles sean los márgenes aceptables en dicha configuración no son preguntas que tengan una respuesta universal, sino que están impregnadas de consideraciones políticas que, en todo caso, se plantean respecto de una realidad social, política, económica y cultural muy concreta. 

La mención a la representación de las diversas zonas del territorio aparece en las actas del proceso constituyente por vez primera en los trabajos de la Ponencia como resultado de una propuesta de redacción del Título relativo a la organización territorial del Estado formulada por los representantes de la UCD. Anteriormente, el germinal precepto solo hablaba de elección “por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, con arreglo a un sistema de representación proporcional que, en todo caso, respetará los principios establecidos en la Ley Electoral General”. Es de este modo que se configura una expresión poco clara pero que al mismo tiempo sirvió de llave para desatascar los eventuales problemas derivados de las discrepancias y suspicacias propias del momento histórico. La otra mención que en el texto constitucional se contiene a la representación territorial será, precisamente en estos términos, la del artículo 69.1 respecto de la caracterización del Senado. 

Más allá de lo expresamente apuntado por la Constitución, el sistema de fuentes del Derecho autonómico se ha encargado de perfilar otros aspectos relativos a la regulación de las Asambleas legislativas. Así pues, existen normas propias en relación con la composición, la organización interna y las funciones. 

En cuanto al poder judicial, debe quedar claro que, conforme señaló la STC 31/2010, "la estructura territorial del Estado es indiferente, por principio, para el Judicial como Poder del Estado. La Constitución limita la relevancia del principio autonómico en el ámbito de la jurisdicción a términos muy concretos, que hacen del territorio de la Comunidad Autónoma una de las unidades vertebradoras de la articulación del Poder Judicial en el conjunto del territorio nacional”. Esta resolución clarificó que el artículo 152.1 de la Constitución, en conjunción con las previsiones que la norma fundamental establece respecto del poder judicial, “cifra la dimensión jurisdiccional de las Comunidades Autónomas en un sentido negativo: si las Comunidades Autónomas han de tener siempre Gobierno propio y, en determinados supuestos, hoy generalizados a todas las Comunidades Autónomas, también Asamblea legislativa autonómica, no pueden contar, en ningún caso, con Tribunales propios, sino que su territorio ha de servir para la definición del ámbito territorial de un Tribunal Superior de Justicia que no lo será de la Comunidad Autónoma, sino del Estado en el territorio de aquélla. Dicho ámbito territorial será también el que defina la ordenación de las instancias procesales, que deberán agotarse en ese territorio para culminar inmediatamente en la instancia nacional del Tribunal Supremo”. La antedicha sentencia, referida al Estatuto de Autonomía de Cataluña, contiene un análisis crucial relativo a las previsiones contenidas en él sobre el Tribunal Superior de Justicia y la Fiscalía Superior de la comunidad autónoma, así como sobre la configuración de los Consejos de Justicia. Sobre estos últimos se explicaba que “ningún órgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la función de gobierno de los órganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la Orgánica del Poder Judicial puede determinar la estructura y funciones de aquel Consejo”. Asimismo, se referían determinadas atribuciones no susceptibles de delegación. 

El apartado 2, relativo a la reforma de los Estatutos de autonomía aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución, encuentra un doble desarrollo normativo.

Por una parte, en la normativa autonómica. El Estatuto de autonomía de Cataluña distingue la reforma de los Títulos que no afectan a las relaciones con el Estado (artículo 222) y la del resto de los Títulos (artículo 223). Igualmente, en el Estatuto vasco se prevé un procedimiento general (artículo 46) y uno específico para “cuando la reforma tuviera por objeto una mera alteración de la organización de los poderes del País Vasco y no afectara a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado o a los regímenes forales privativos de los Territorios Históricos” (artículo 47). En el mismo sentido, respectivamente, en el Estatuto gallego los artículos 56 y 57, así como en el Estatuto de Andalucía los artículos 248 y 249. En este último texto se prevé también la retirada de la propuesta de reforma en el artículo 250.

Sobre este particular, debe recordarse la relevancia de la Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para el establecimiento del recurso previo de inconstitucionalidad para los Proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación. En su Preámbulo se menciona muy veladamente la experiencia del Estatuto catalán, parte de cuyo contenido fue anulado por la STC 31/2010: “se hace necesario garantizar el, no siempre fácil, equilibrio entre la especial legitimidad que tienen los Estatutos de Autonomía como norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, en cuya aprobación intervienen tanto las Comunidades Autónomas como el Estado y, en ocasiones, el cuerpo electoral mediante referéndum, y el respeto de dicho texto al marco constitucional, construido alrededor de la Constitución como norma fundamental del Estado y de nuestro ordenamiento jurídico”. 

Por otro lado, la tramitación parlamentaria de las reformas estatutarias en el Congreso y el Senado halla su régimen jurídico en normas dictadas por estas Cámaras. En concreto, los artículos 136 a 145 del Reglamento del Congreso, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 16 de marzo de 1993, sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía (modificada por Resolución de la Presidencia, de 25 de septiembre de 2018), el artículo 143 del Reglamento del Senado y la Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía, de 30 de septiembre de 1993. 

Finalmente, es relevante que la modificación de ciertas partes de los Estatutos no tenga la consideración de reforma estatutaria en sentido estricto. Así, centrándonos en los cuatro aprobados de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, puede señalarse la relación de tributos cedidos prevista en la Disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, según la cual “el contenido de esta disposición se podrá modificar mediante acuerdo del Gobierno del Estado con el de la Generalitat, que será tramitado como Proyecto de Ley por el primero. A estos efectos, la modificación de la presente disposición no se considerará modificación del Estatuto”. En sentido similar, Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia, y artículo 178 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

El apartado 3, que, como ya hemos apuntado supra, debe entenderse referido a las comarcas, halla su desarrollo normativo evidente en los Estatutos de Autonomía, pero dentro de un marco común previsto por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). 

En el artículo 3.2 de la LRBRL, junto a las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios, identifica como Entidades Locales a “las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía”. Con mayor profundidad, su régimen jurídico aparece en el artículo 42, que recoge la iniciativa para su creación y el contenido normativo mínimo de las leyes de las comunidades autónomas que las establezcan. También dicho precepto señala qué competencias y la intervención en qué materias nunca pueden perder los municipios como consecuencia del establecimiento de las comarcas. En relación con este límite, la STC 214/1989 expresó que “la creación de comarcas podrá repercutir en las competencias de los municipios agrupados en las mismas, pero tal hecho no puede en ningún caso desembocar en una abolición, por desapoderamiento total, de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada. A ello se dirige este párrafo 4.ºdel art. 42 garantizado ese mínimo, sin que pueda imputarse al legislador estatal una extralimitación en el ejercicio de sus competencias determinante de la vulneración, por invasión, del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas recurrentes”.

Por lo que respecta a los Estatutos de Autonomía, las comarcas encuentran encaje en el catalán (artículos 2, 83, 92 y 93), gallego (artículos 27.2, 40), andaluz (artículos 59 y 97), asturiano (artículo 6), cántabro (artículos 2 y 37), riojano (artículos 5 y 27), murciano (artículo 3), valenciano (artículo 65), aragonés (artículos 2, 5, 81 y 83), castellanomanchego (artículo 29), extremeño (artículo 57) y castellanoleonés (artículo 46). En coherencia con estos, cada comunidad dictará las normas legales que concretan dichas entidades: por ejemplo, el Decreto Legislativo 4/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de la organización comarcal de Cataluña.

Comentario realizado por

Mariano Bacigalupo Sagesse, Profesor Titular. Universidad Nacional de Educación a Distancia. 2003

Actualizado por

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales, 2026.