Constitución española

Contenido sistemático del precepto

Los artículos 1 y 2 de la Constitución Española (en adelante CE), tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, constituye la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional, en la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de ordenamiento constitucional (Santamaría Pastor 1988: 673). Y es que de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria^[1]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia^[2]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio se optó por un Estado políticamente descentralizado, ello se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. 

Se trata sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78 no solo en nuestro sistema político, sino también en el sistema de fuentes.

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues tal y como señala Ferrando Badía, mientas que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente podríamos decir del Estado regional italiano, para Lucas Verdú “el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria”.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que por ejemplo Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y Sánchez Agesta señalaba en su día que se trata de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villaamil dice que es casi federalista (para Cataluña y País Vasco) y moderadamente regionalizable para determinadas zonas de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio habla de un posible nuevo tipo de estado sin precisar más. 

En cualquier caso, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia.

Las implicaciones del Estado de las Autonomías, no solo se traducen en una descentralización política, basada en la distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y el autonomía recíproca de todas ellas, rompiendo así una tradición de más 150 años en la que España no había conocido otra forma política que la del Estado centralizado, como señala Santamaría Pastor; sino que también el Estado de las Autonomías significa profundas modificaciones en nuestro sistema de fuentes del derecho. Tal y como señala la doctrina de nuestro país, con autores como Pérez Royo, esta nueva forma de Estado ha supuesto, en primer lugar, la entrada en vigor de un tipo de fuentes del derecho que solo estuvo en vigor durante un periodo de tiempo muy breve, a saber, los Estatutos de Autonomía. En segundo lugar, ha llevado consigo una profunda transformación de alguna las fuentes del Derecho existentes, a saber, las leyes, por cuanto la descentralización política ha supuesto que el poder legislativo ya no reside solo en el Parlamento nacional, sino también en los Parlamento autonómicos, de ahí que podamos hablar de leyes estatales, pero también de leyes autonómicas. En tercer, y último lugar, el Estado de las Autonomías ha requerido la aparición de nuevos tipos de fuentes del Derecho que permitieran cohabitar los principios propios del Estado autonómico, los cuales como señala la doctrina, con autores como Santamaría Pastor tiene en ocasiones sentidos opuestos, pues mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto, el de autonomía es centrífugo, de ahí que sean necesarios instrumentos que permitan no solo responder a cada uno de estos caracteres, sino también aunarlos.

Entre estos instrumentos encontramos los recogidos en el artículo 150 CE, ubicado en el Capítulo Tercero, bajo la rúbrica “De las Comunidades Autónomas” del ya mencionado Título VIII de la Constitución. Este precepto, que junto con los artículos 148 y 149 es uno de los preceptos que delimita el reparto competencial, cuenta con tres apartados cada uno de ellos regula un tipo de ley específica, el apartado primero regula las leyes marco (art. 150.1 CE), el segundo está destinado a las llamadas leyes orgánicas de transferencia y delegación (artículo 150.2 CE) y el tercero regula las leyes de armonización (art. 150.3 CE).

Antes de pasar a estudiar de manera detallada cada una de estas fuentes del derecho queremos hacer referencia a una serie de cuestiones previas como son a) un breve repaso de su tramitación en el debate constituyente, b) qué antecedentes existían respecto de este tipo de fuentes del derecho tanto en nuestro Derecho como en el Derecho Comparado, y c) cuáles la función de este tipo de leyes en nuestro ordenamiento jurídico.  

a) Por lo que se refiere a la primera cuestión, tal y como señala Bacigalupo Sagesse, en el Anteproyecto de Constitución las leyes marco y de armonización se encuadraban en la noción de ley de bases, reguladas actualmente en la Constitución de los 82 a 85. El artículo 139.2 del Anteproyecto recogía la posibilidad de una delegación legislativa en favor de los Territorios autónomos por medio de una ley de bases aprobada por las Cortes Generales. El apartado 3 del citado artículo del Anteproyecto regulaba "leyes de bases para armonizar". Por lo que refiere a la modalidad recogida hoy en el artículo 150.2 CE, las leyes orgánicas de transferencia o delegación, eran los artículos 139.1 y 137, los que se encaban de su regulación.

Fue en la fase de Informe de la Ponencia del Congreso cuando se incorporan la mayoría de los cambios que dan lugar a la previsión actual de las leyes que vamos a estudiar en las próximas líneas.

b) Por lo que se refiere a los antecedentes históricos y de Derecho comparado, tal y como señala Bacigalupo Sagesse, de las tres clases de leyes que regula el artículo 150 CE se suelen citar los siguientes antecedentes: en el derecho comparado el artículo 150.1 CE se asemeja al artículo 117 de la Constitución italiana y al artículo 71 de la Ley Fundamental de Bonn, en nuestra experiencia constitucional Pérez Royo señala que este tipo de ley es completamente nuevo y no cuenta con antecedentes en la experiencia republicana de los años 30; las leyes orgánicas de transferencia o delegación tienen sus antecedentes en los artículos 18 de la Constitución republicana española de 1931, el artículo 85.1 de la Ley Fundamental de Bonn y 118.2 de la Constitución italiana; y el artículo 19 de la Constitución española de 1931, así como los artículos 117 de la Constitución italiana y 72.2 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania podrían considerarse los antecedentes de las leyes de armonización.

c) Finalmente, en cuanto a la función que realizan estas fuentes del derecho en nuestro ordenamiento jurídico, debemos comenzar señalando que una de las principales características de nuestro Estado Autonómico es que no es la propia Constitución la que lleva a cabo la distribución competencial mediante listas, a pesar de lo que puede inferirse en un primer momento de la lectura sistemática de los artículo 148 y 149 CE, sino que lo que hicieron los constituyentes fue establecer una serie de reglas y límites con arreglo a los cuáles debían efectuarla. De tal forma que el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas se caracteriza por ser abierto (en un doble sentido, pues nuestro texto fundamental no lleva a cabo por sí la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y porque la norma que lleva a cabo dicha distribución no es la misma) es también flexible, gradual y dispositivo. Así la atribución competencial se llevó a cabo, inicialmente, mediante los Estatutos de Autonomía, a través de las cuales las Comunidades Autónomas fueron asumiendo su acervo competencial según cada caso. Sin embargo, los constituyentes no quisieron que fuera un proceso cerrado, de ahí que previeron tres tipos normativos, regulados en el artículo 150 CE, a través de los cuales, tal y como señala Santamaria Pastor, el Estado podía modular la atribución de competencias que los Estatutos de Autonomía hubiesen efectuado en favor de la correspondiente Comunidad Autónoma.

Sobre esta cuestión, Pérez Royo señala que tantos las leyes-marco de delegación de competencias legislativas, como las leyes orgánicas de transferencia o delegación y la ley de amortización son supuestos de tipos excepcionales, por cuanto que vienen a modificar el esquema normal de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, alteración que puede jugar en dos de los supuestos (leyes marcos y leyes orgánicas de transferencia y delegación) a favor de las Comunidades Autónomas y en uno (leyes de armonización) a favor del Estado.

Así y siguiendo a Ignacio de Otto, debemos mencionar que mientras que la modalidad prevista en el tercer apartado, las leyes de armonización, tal y como señala García de Enterría tienen un carácter limitativo, las modalidades previstas en los dos primeros apartados del artículo 150 CE tienen un alcance ampliatorio, pues sirven para incrementar la atribución de competencias de las Comunidades Autónomas mediante leyes distintas de los Estatutos de Autonomía, estamos pues ante una ampliación extraestatutaria de las competencias de las Comunidades Autónomas. En este sentido el Tribunal Constitucional ha señalado que mientras los Estatutos de Autonomía son instrumentos jurídicos de autoorganización, la transferencia o delegación está en el ámbito de la heteroorganización (STC 56/1990 de 29 de marzo).

Por último, debemos mencionar que el hecho de que estos procedimientos de ampliación estén previstos en la propia Constitución se debe a que, tal y como señala la doctrina con autores como Álvarez Conde, al ser los Estatutos de Autonomía la norma ordinaria de delimitación competencial, dentro del marco constitucionalmente predeterminado, la modificación de la distribución competencial establecida solo podría ser llevada cabo mediante la reforma de los propios estatutos, por ello, el constituyente consideró necesario establecer mecanismos de flexibilización del sistema, sin necesidad de acudir al procedimiento de reforma estatutaria, si bien mientras que en el primer caso nos encontramos ante lo que podríamos denominar ordinarias, y en segundo ante leyes orgánicas cuyo procedimiento de aprobación presenta una serie de particularidades.

Debemos señalar también que todos estos tipos normativos formarían parte de lo que se conoce como el bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 LOTC), dado que poseen una incidencia moduladora sobre el reparto estatutario de competencias ente el Estado y las Comunidades Autónomas (Donaire Villa pp 2025)

En cualquier caso, dado que cada uno de estos supuestos supone una modificación del esquema constitucional-estatutario normal sin reforma del mismo, los constituyentes previeron una de especificidades procedimentales para la aprobación de tales leyes, que pasamos a estudiar a continuación.

Leyes Marco (artículo 150.1 CE)

Por lo que se refiere al primer tipo normativo, las Leyes marco, de una lectura de su regulación en el artículo 150.1 CE, se puede inferir, tal y como señala la doctrina con autores como Santamaria Pastor, cuáles con las características generales de esta modalidad legislativa y que, de acuerdo con el autor antes mencionado, pueden reducirse a dos fundamentales:

1. En primer lugar, la ley marco es una modalidad de delegación legislativa, similar a la figura de los decretos legislativos prevista en los artículos 82 a 85 de la Constitución, mediante la cual el Estado a través de una ley estatal opta por remitir una parte de dicha regulación a las Comunidades Autónomas, estableciendo simultáneamente un conjunto de principios o criterios a los que estas deben necesariamente atenerse a la hora de hacer uso de esa potestad normativa que se le atribuye. Sin embargo, esta opinión no es unánime, frente a esta postura existe la definida por otro sector doctrinal con autores como Alzaga Villaamil que se pronuncian en sentido contrario, alegando que tanto el proceso de elaboración de este precepto, como el derecho constitucional extranjero tomado en consideración para su redacción tienen poco que ver con la figura de la delegación legislativa, ya que en este caso la delegación se produce de un cuerpo legislativo a otro.

2. Este tipo normativo, como ya hemos anunciado es una técnica para ampliar la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas.

Son estas dos características las que nos permiten diferenciar las leyes marco de las leyes básicas. Así pues, en la ley básica, no se da ningún tipo de delegación legislativa por parte del Estado: en las materias a que dichas leyes afectan, la potestad normativa de la Comunidad Autónoma no viene atribuidas por ley estatal ad hoc, sino directamente por la Constitución y por el Estatuto; ni existe tampoco ampliación de potestades legislativas, por cuanto el campo de acción de la Comunidad Autónoma viene ya establecido por la Constitución, que opera la división de la materia entre esta y el Estado, al que reserva exclusivamente el establecimiento de los principios básicos.

En suma, la ley marco es un instrumento normativo a través del cual el Estado puede ampliar la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas en materias no asumidas mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía. Es, por tanto, un supuesto de ampliación extraestatutaria y unilateral, que el Estado lleva a cabo por su libre decisión y que puede modificar o revocar en cualquier momento.

Centrándonos a continuación en los requisitos, podemos distinguir los de carácter objetivo y subjetivo.

a) Requisitos de carácter subjetivo: de lo dispuesto en el artículo 150.1 CE se infiere que la delegación ha de hacerse por las Cortes Generales a las Comunidades Autónomas. Varias cuestiones merecen ser señaladas. Así, parece que se excluye la posibilidad de que la legislación marco se apruebe mediante normas legislativas que no sean de producción parlamentaria (decretos-leyes y decretos legislativos). Sin embargo, no es tan claro quién puede ser el sujeto receptor de la delegación, el hecho de que los constituyentes hayan utilizado el término Comunidades Autónomas ha llevado a un sector doctrinal a señalar que la normativa autonómica de desarrollo habrá de llevarse a cabo primariamente mediante leyes de los correspondientes Parlamentos Autonómicos, aunque también decretos legislativos y decretos-leyes autonómicos.  Si bien esto es la opinión de un sector de la doctrina con autores como Santamaría Pastor, hay otros autores como Pérez Royo que propugnan que solo cabe el desarrollo legislativo mediante leyes que emanan de las Asambleas legislativas de los Parlamentos autonómicos.

b) Requisitos de carácter objetivo: el precepto constitucional señala varios extremos, a saber: las materias se pueden delegar, que sin duda alguna se trata de una de las cuestiones más espinosas; exige el desarrollo normativo por parte de la Comunidad Autónoma se haga de en el marco de los principios, bases y directrices fijados poruna ley estatal. Y finalmente exige que, Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. Llama la atención el empleo del término tribunales en plural, pues en un sistema jurídico de control de la constitucionalidad concentrado como el nuestro, en el que el único Tribunal competente para determinar la constitucionalidad de las leyes con rango y fuerza de ley, es el tribunal Constitucional, parece lógico pensar que el control de las normas autonómicas correspondería solo al Tribunal Constitucional, sin embargo podría pensarse que quizá en este caso también se podría dar los que se conoce como la doctrina ultra vires^[3] y la doctrina de la prevalencia^[4], que explicaría el empleo del término tribunales en plural.

Por lo que se refiere a las materias que pueden ser objeto de una ley-marco, el artículo 150.1 CE habla, genéricamente, de materias de competencia estatal. Sin embargo, para saber cuáles son estas materias nos tendríamos que remitir a lo dispuesto en el artículo 149 CE. Sin embargo, una lectura del mismo tampoco arroja mucha luz sobre esta cuestión, pues una lectura del mismo^[5], demuestra que respecto de las materias enuncias en dicho precepto las potestades que el Estado puede asumir en exclusiva dependen en cada caso, no pudiendo inferir un único e inequívoco criterio sistematizador. La doctrina señala, respecto de las materias que pueden ser objeto de delegación que:

1. Parece claro, y en ello hay unanimidad doctrinal, que no habría problema alguno en delegar las materias que son competencia del Estado en virtud de la cláusula residual prevista en el apartado 3 del artículo 149 CE.

2. Mayor problemática plantea las materias recogidas en el artículo 149.1CE, así respecto de:

1.  las materias sobre las que el Estado se reserva la competencia exclusiva para establecer la legislación básica, las bases, Las bases del régimen jurídico, parece lógico pensar que no se puedan delegar esta potestad normativa básica dado que, y tal y como señala la doctrina, la reserva opera sobre un mínimo normativo que es, por lo mismo, indivisible, pero sí la potestad normativa de desarrollo de dichas bases.

2. Las materias respecto de las cuales la competencia estatal se ciñe a la legislación en sentido amplio, de tal forma que al Estado no solo le correspondería establecer las bases sino el desarrollo normativo, serían, en principio, inaccesibles al empleo de leyes-Marco, aunque: el artículo 149.1 CE admite expresamente, en algunos casos, la existencia de normas legislativas especiales de las comunidades autónomas en estas materias^[6].

3. Por último, respecto de las materias en las que la competencia del Estado es total y en bloque, esto es le corresponde no solo la potestad normativa en sentido amplio sino también la ejecutiva, la doctrina señala que no hay respuesta clara y contundente. En ellas, la posibilidad de utilización de leyes marco dependerá, ante todo, de su contenido, debiendo quedar excluidos aquellos que entrañen una sesión de potestades fundamentales inherentes a la soberanía o al equilibrio de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas; como es lógico, esta regla no puede ser contrastada respecto de cada supuesto concreto de ley-marco.

Finalmente, por lo que se refiere a la aplicación práctica de este precepto y por utilizar las palabras del profesor Donaire, se han dictado tres oleadas de leyes marco de 12 leyes la primera y de 15 en las otras dos (Leyes de 25 a 26/1997, de 4 de agosto; Leyes de 17 a 32/2002 de 1 de julio; y Leyes de 16 a 30/2010, de 16 de julio), todas ellas atribuyendo a las Comunes Autónomas Forales capacidad normativa sobre tributos cedidos por el Estado.

Leyes orgánicas de transferencia o delegación (artículo 150.2 CE)

Una vez explicadas las leyes marco, debemos centrarnos en las denominadas leyes orgánicas de transferencia o delegación, las cuales están recogidas en el apartado 2º del artículo 150 y sirven paratransferir o delegar facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

La redacción de este precepto plantea varias cuestiones. Así la primera que llamará la atención al lector es el empleo de los términos transferencia y delegación. Si bien es cierto que desde un punto de vistas teórico se trata, tal y como señala la doctrina, de dos conceptos diferentes, pues mientras que la transferencia supone la atribución (en principio irrevocable según algún sector doctrinal) de la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un ente u órgano distinto del que antes la tenía atribuida, la delegación supone la cesión (con carácter revocable) del ejercicio de una competencia, permaneciendo su titularidad en el ente delegante. En la práctica son imperceptibles.

La segunda es la relativa al objeto de la transferencia o delegación. Los constituyentes emplearon una expresión una tanto equívoca, al decir […] facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. En este punto, no es ocioso recordar la doctrina italiana en virtud la cual la idea competencia está formada por dos conceptos, a saber, materia y facultad o potestad, entendiendo por materia como el ámbito de la realidad sobre las cuales pueden recaer las facultad o potestades^[7] que pueden ser ejecutivas o legislativas. Aclarado esto son, por tanto, son dos las cuestiones que debemos examinar, en concreto (i) qué facultades son delegables o transferibles y (ii) qué materias pueden ser objeto de esta transferencia o delegación.

1. Respecto de la primera cuestión, varias son las posturas doctrinales así Ignacio de Otto señala que esta transferencia o delegación, mediante leyes orgánicas de transferencia, se distingue de la que prevé el primer apartado del art. 150.1 CE en que no se refiere a la legislación sino genéricamente a facultades, lo que indica que pueden ser de cualquier orden. Entrena Cuesta señalaba que la interpretación que parece más correcta es la de que se trata de facultades ejecutivas. Otros autores como Pérez Royo, Santamaría Pastor o García de Enterría señalan que en este supuesto se produce la transferencia de la competencia de una materia a una Comunidad Autónoma de una manera plena, tanto legislativa como ejecutiva, sin que el Estado se reserva la fijación de los principios bases o directrices dentro de los cuales deberán ejercerlas las Comunidades Autónomas y de ahí la exigencia del carácter de ley orgánica en la norma que lo decide.
2. No obstante, sin duda alguna el problema más difícil es el relativo a la determinación de las materias que pueden ser objeto de transferencia o delegación. 
   Ninguna duda cabe, en primer lugar, acerca de la posibilidad de transferencia y delegación en las materias sobre las que el Estado ostenta competencia por el juego de la cláusula residual (artículo 149.3 CE).
   Sin embargo, los problemas aparecen alrededor de la posibilidad de determinar si las materias que el artículo 149.1 CE declara de exclusiva competencia del Estado pueden ser objeto de transferencia o delegación.
   Un sector de la doctrina considera que los criterios generales para decidir en cada caso sobre la susceptibilidad o no de transferencia o delegación son variados, así, señalan entre otros los siguientes criterios: si se afecta a la titularidad y responsabilidad última del Estado sobre la materia que se transfiere o delega; si rompe el equilibrio constitucional entre los poderes territoriales, si afecta a las competencias que el Estado debe ejercer por precisar la materia una regulación uniforme o estar en juego el principio de igualdad, o por afectar a la unidad económica o a cualesquiera otros de los valores que en la constitución encomienda precisamente al Estado.
   En cualquier caso, se trata de una cuestión sobre la que no hay una única respuesta, y sobre la que tampoco ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional. Sí lo ha hecho sobre el alcance del contenido de algunas de las materias atribuidas en exclusiva al Estado por el artículo 149. Como por ejemplo las relaciones internacionales (149.1. 3ª). Como señala Ripol Carulla, en la Sentencia 165/1994, de 26 de mayo, el TC tuvo oportunidad de determinar el contenido del título competencial «Relaciones internacionales» en las actuaciones siguientes: «celebración de los tratados (ius contrahendi), representación exterior de los tratados (ius legationis), así como la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado». En cualquier caso, como señala el autor antes mencionado, esta enumeración no es exhaustiva; ya que el TC se ha limitado a referir las capacidades que el Derecho internacional general reconoce a los Estados en tanto que sujetos de Derecho internacional.
   Por lo tanto, para dar una respuesta habría que ir examinando de manera individualizada cada una de las materias que el artículo 149.1 CE atribuye en exclusiva al Estado y ver cuál es el alcance de esa exclusividad. 
   Por lo que se refiere a los requisitos, al tratarse de leyes orgánicas deberá seguirse el procedimiento legislativo especial previsto en los artículos 130 a 131 del Reglamento del Congreso, pero ello no supone en ningún caso que sean Estatutos de Autonomía. Además, deberán prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
   Por lo que se refiere a su uso, hasta la fecha se han aprobado las siguientes leyes orgánicas de transferencia o delegación:
   • Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias.
   • Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencias a la Comunidad Autónoma Valenciana de competencias de titularidad estatal (derogada por la Ley Orgánica 12/1994, de 24 de marzo, por la cual se deroga la Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencias a la Comunidad Autónoma Valenciana de competencias de titularidad estatal)
   • Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable (modificada por la Ley Orgánica 5/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable)
   • Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.
   • Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de 1995 de Transferencia de Competencias a la Comunidad Autónoma Gallega.
   • Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de Transferencia de Competencias Ejecutivas en Materia de Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
   • Ley Orgánica 6/1999, de 6 de abril, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia.

En el momento en que se escribieron estas líneas se estaba tramitando la Proposición de Ley Orgánica de delegación en la Comunidad Autónoma de Cataluña de competencias estatales en materia de inmigración (122/000172, XV Legislatura) y la Proposición de Ley Orgánica para la transferencia de competencias en materia de aeropuertos de interés general a la Comunidad Autónoma de Galicia (122/000238, XV Legislatura).

Leyes de armonización (artículo 150.3 CE)

Resta considerar las llamadas leyes de armonización recogidas en el último apartado del artículo 150 CE. El cual establece que El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

De la lectura de este precepto surgen una serie de cuestiones. En primer lugar, por lo que se refiere a su concepto, naturaleza jurídica y su posición en el ordenamiento jurídico, tal y como señala la doctrina, son, en todo caso, leyes estatales ordinarias. Si bien el hecho de que se exija la mayoría absoluta de ambas Cámaras (exigencia desarrollada reglamentariamente en el artículo 168 del Reglamento del Congreso y en los artículos 141 y 142 del Reglamento Senado) podría hacernos pensar que se tratan de un tipo especial de leyes, esa mayoría se requiere para apreciar la necesidad de armonización todo ello en aras del interés general, por lo que ese requisito no les concede una naturaleza distinta.

No obstante, la doctrina se ha planteado si esa mayoría absoluta solo se refiere al momento de la apreciación de la necesidad de que la ley se dicte por exigencia del interés general, o deberá concurrir también para la aprobación de la ley en cada una de las Cámaras. La doctrina con autores como Entrena Cuesta yÁlvarez Condeseñalaron en su día que ha de prevalecer la segunda tesis. Sin embargo, otros autores como Ignacio de Ottodefendieron que el pronunciamiento por mayoría absoluta no se producía para ley en cuanto tal, sino en una fase previa, de modo que las Cámaras votan si existe o no la necesidad, decisión que requiere la mayoría absoluta, y luego se tramita el proyecto de ley, con arreglo al procedimiento ordinario. Y así está reflejado en el artículo 168 del Reglamento del Congreso, que prevé que la mayoría absoluta se produzca tras un debate sujeto a las normas de los de totalidad. No obstante, el proyecto de ley de armonización se tramita después conforme al procedimiento ordinario sin que exija una nueva votación mayoritaria sobre el texto final y aspecto que revela una diferencia clara respecto a las leyes orgánicas.

Aclarado esto, la última cuestión preliminar que queda por definir es su posición en el ordenamiento jurídico y especialmente en lo que se refiere a su relación con los Estatutos de Autonomía, a este respecto parece conveniente señalar que al ser leyes ordinarias como acabamos de ver, el Estado a través de ellas no puede modificar el contenido de un Estatuto de Autonomía, sino únicamente las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas. Si bien inicialmente algún sector de la doctrina, con autores como Garrido Falla, defendió que las leyes de armonización debían ser ubicadas inmediatamente bajo la Constitución y ser consideradas jerárquicamente superiores a los Estatutos de Autonomía. En relación con esta cuestión, García de Enterría señala que ha de notarse que lo que puede «armonizarse» no son, en modo alguno, los Estatutos, inmunes, como bien sabemos, a cualquier ley estatal, de cualquier tipo o clase (salvo a la revisión constitucional), sino la potestad normativa autonómica en el ámbito que como propio han definido dichos Estatutos.

Aclarado lo anterior estamos en condiciones de analizar cuáles son los rasgos característicos de las leyes de armonización, y entre ellos podemos señalar los siguientes:

1. Son normas homogeneizadoras, cuyo fin principal ha de ser preservar la unidad del ordenamiento jurídico y armonizar los intereses generales de la colectividad. Estas normas deben ser consideradas como una consecuencia del principio de solidaridad, recogido en el artículo 2 CE. Es decir, se trata de una de las técnicas previstas en nuestra Constitución para hacer efectiva la realización de dicho principio.

2. Son normas de carácter limitativo, a diferencia de las recogidas tanto en los apartados 1 y 2 del artículo 150 CE que permiten ampliar estatutariamente las competencias de las Comunidades Autónomas, las leyes de armonización buscan limitar dicho ámbito competencial. De tal forma que, mientras las leyes-marco, por ejemplo, implican una participación de las Comunidades Autónomas en la potestad legislativa exclusiva estatal, las leyes de armonización suponen una cierta participación o control del Estado en la potestad legislativa exclusiva de las Comunidades Autónomas.

3. Son normas de carácter excepcional. Nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, ha señalado que el art. 150.3 constituye una pieza dentro del sistema global de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas[…], una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las Leyes de armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ3).

Por otra parte, atendiendo a los elementos objetivos debe señalarse, que existe una cierta discusión doctrinal sobre qué competencias se ven afectadas por la armonización. Un sector de la doctrina (Álvarez Conde) señala que la armonización no es a todo tipo de competencia de las Comunidades Autónomas, sino que el precepto parece pensado para armonizar las competencias exclusivas de las CCAA. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la ya citada Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, señaló expresamente que […] Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución que las Leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la nación (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ3).

Cuestiones relacionadas con la anterior son (i) si el poder estatal de armonizar ha de operarse sobre normas autonómicas ya dictadas o, por el contrario, puede ejercerse preventivamente, aunque las normas autonómicas no se hayan producido; y, (ii) cuál es el contenido normativo concreto de las leyes de armonización.

(i) En cuanto a la primera cuestión, es un lugar común en la doctrina afirmar que la ley de armonización puede dictarse tanto ex ante como ex post, de tal forma que la armonización puede ser también de carácter preventivo. En cualquier caso, debemos insistir que el poder estatal de armonizar no puede ser abusivamente ejercitado, y es que como hemos tenido oportunidad de señalar el artículo 150.3 perfila una potestad claramente excepcional y no de uso ordinario y general, y ha de justificarse caso por caso en razones sustantivas de efectividad y objetiva «necesidad» y necesidad de claro interés general. Si bien delimitar qué se entiende por interés general tampoco es una cuestión superflua. De acuerdo con Santamaria Pastor, no se trata de cualquier interés general, sino el basado en una situación de grave disparidad normativa que exija su corrección. La apreciación de dicho interés no constituye una libre decisión de las cortes, sino una estimación motivada en circunstancias razonables, apoyadas en títulos constitucionales cuya corrección podrá ser controlada por el Tribunal Constitucional.

(ii) Respecto a su contenido, la Ley de armonización ha de ser una Ley de “principios”, dice el artículo 150.3 CE, es decir, debe establecer un mínimo y no puede agotar por sí misma la regulación de la materia; quiere decirse que ha de fijar un cuadro general dentro del cual se produzca ulteriormente la normación autonómica, a la que no puede pretender sustituir o excluir. Además, estos principios generales no tienen efecto directo sobre los destinatarios finales.

Finalmente, debemos señalar que desde, desde la entrada en vigor de la Constitución, sólo en una ocasión el Estado ha dictado una Ley de Armonización, la famosa LOAPA, a la que la Sentencia constitucional de 5 de agosto de 1983 privó de ese carácter.

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones Letrada de las Cortes Generales, 2026

Bibliografía 

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