Constitución española

Los artículos 1 y 2 de la Constitución Española (en adelante, CE), tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, constituyen la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional. En la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional. Y es que de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere a la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria^[i]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia^[ii]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio se optó por un Estado políticamente descentralizado. Este último rasgo se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ella”.

Se trata sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78 no solo por lo que a nuestro sistema político se refiere, sino también desde el punto de vista del sistema de fuentes.

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues tal y como señala Ferrando Badía, mientas que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente, podríamos decir, del Estado regional italiano, para Lucas Verdú el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que, por ejemplo, Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y Sánchez Agesta señalaba en su días que se trata de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villamil dice que es casi federalista para determinadas zonas y moderadamente regionalizable para otras de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio hablaba de un posible nuevo tipo de Estado. 

En cualquier caso, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia. 

En cualquier caso, una forma de Estado tan compleja como la que acabamos de describir requiere que se establezcan una serie de principios que permitan aunar los diferentes intereses presentes, en muchas ocasiones contradictorios, de tal forma que la existencia del Estado perviva, entendido este como un ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno, por utilizar la definición que Biscaretti Di Ruffìa dio en su día siguiendo las corrientes clásicas. Y es que, si bien es cierto que hay muchos autores que cuando analizan los tipos de Estado desde el punto de la distribución del poder en el territorio diferencian entre Estados unitarios y Estados descentralizados, otro sector doctrinal propugna que todo Estado, por muy descentralizado que esté políticamente, siempre va a seguir siendo una unidad.

En cualquier caso, y siguiendo a Santamaría Pastor en este punto, una lectura sistemática del artículo 2 CE y de los comprendidos en el Título VIII de la Constitución, relativos a las Comunidades Autónomas nos permite deducir los siguientes principios:

- el principio de unidad

- el principio de autonomía

- el principio de solidaridad

Decía Santamaría Pastor que, si bien es cierto que tanto el principio de autonomía como el de unidad tienen una naturaleza estructural, el primero de ellos tiene un carácter centrífugo, mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto. Por su parte, el principio de solidaridad trata garantizar la coexistencia de los dos principios anteriores y tiene, por tanto, una naturaleza funcional o dinámica.

De estos tres principios el que más nos interesa ahora es el principio de unidad, que tal y como ha señalado la doctrina es el prius lógico y ontológico del Estado Autonómico, pues la autonomía solo cobra sentido dentro de la unidad. Sin unidad no hay autonomía. Así, tal y como señala la doctrina con autores como Alzaga Villaamil, este principio constituye uno de los pilares fundamentales del Estado. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en Sentencias como la 4/1981 de 2 de febrero, la 47/2007, de 12 de diciembre, o la 42/2014, de 25 de marzo, donde el máximo intérprete de nuestra Constitución ha venido a señalar que laConstitución parte de la unidad de la Nación española, que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional.

Para la doctrina, con autores como Santamaría Pastor, el principio de unidad es un principio de contenido jurídico que se traduce en una serie de límites a la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y la vez prerrogativas para el Estado. Asimismo, este principio tiene diversas manifestaciones entre las que encontramos la unidad del ordenamiento jurídico, la unidad del orden económico y del mercado, etc.

Por lo que se refiere a los límites a la autonomía, entre estos encontramos, tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, el límite al interés general, el cual da lugar a poderes de coordinación, el límite de la igualdad y el límite de la unidad de mercado.

Pero además el principio de unidad se traduce en una serie de prerrogativas para el Estado, ya que es una fuente de poderes para el Estado sobre los entes territoriales autónomos. Pues la Constitución reconoce al Estado una posición de superioridad respecto de las Comunidades Autónomas que se manifiesta en una mecanismos de control, como ha venido a reconocer el Tribunal Constitucional en Sentencias como la 89/2019, de 2 de julio. Es un lugar común en la doctrina agrupar estos mecanismos de control en tres categorías, a saber: controles jurisdiccionales, controles de legalidad y controles gubernativos.

Uno de los mecanismos para hacer efectico el principio de unidad lo encontramos en el artículo 149 CE, donde se recogen las competencias que corresponden en exclusiva al Estado, todo ello en aras a garantizar que respecto de determinadas materias solo el Estado tiene competencias.

Sin embargo, los constituyentes no recogieron de manera inequívoca cuáles eran estas competencias. Por ello, antes de continuar debemos hacer una matización, a saber, a pesar de que un sector de la doctrina señala que los constituyentes, a través de lo dispuesto en los artículos 148 y 149 CE establecieron un sistema de doble lista o sistema germánico, lo cierto es que una lectura detenida de ambos preceptos nos demuestra, tal y como señala la doctrina, que solo el artículo 149 CE establece lo que en el derecho comparado se conoce como lista, pues a diferencia del art. 148 CE, que enuncia solo las materias sobre las que las Comunidades Autónomas podrían asumir competencias, el artículo 149 CE recoge directamente las competencias (es decir, no solo las materias, sino también las facultades que pueden recaer sobre esas materias) que el Estado puede asumir.

En los países descentralizados políticamente es común que sus Constituciones prevean un sistema de listas en la que se reconoce expresamente qué competencias corresponden al Estado y cuáles a los entes descentralizados (lo que hemos llamado el sistema de doble lista). También existen otros sistemas donde solo se enumeran las competencias exclusivas del Estado, correspondiendo las demás a los entes descentralizados (Estados Unidos, sistema federal clásico), y el sistema inverso que detalla las competencias de los entes atribuyéndose las restantes al Estado (sistema Regional). Asimismo, es común el establecimiento de una cláusula residual de asunción de las competencias no adjudicadas que juega a favor del Estado o de los entes descentralizados en función de los casos. En los Estados federales, que son los que gozan de mayor grado de descentralización políticas, esta cláusula residual está a favor de los Estados miembros de la federación, mientras que, en Estados con menor grado de descentralización, como el nuestro, esta cláusula juega a favor del Estado y no de los poderes territoriales inferiores.

Por ello no es ocioso recordar, llegados a este punto qué se entiende por materia, potestad^[iii] y competencia, pues de la confusión de estos términos es donde nacen estos equívocos. Así, y siguiendo a un sector doctrinal de nuestro país, que su vez sigue a la doctrina italiana:

a) Las materias, son el objeto sustantivo de la competencia, el asunto o la parte de la realidad social, jurídica, política o económica que será objeto de tratamiento por el Estado o la Comunidad Autónoma. Por ejemplo, las relaciones internacionales, la seguridad social, el régimen aduanero, ...

b) La facultad, hace alusión a la parte concreta de la competencia por la que se acciona una determinada potestad, a la función pública determinada que desarrolla el ente. Por ejemplo, la legislación, la legislación básica, la legislación de desarrollo, la ejecución, ...

c) La competencia, objeto central y término más comúnmente usado para determinar el grado de poder que corresponde a un ente. Supone en realidad una refundición de los otros dos términos, de tal forma que se habla de competencia para hacer referencia a la titularidad de una facultad o potestad sobre una materia determinada, o más detalladamente, como el conjunto de atribuciones, potestades y facultades de actuación por la que un ente determinado se halla habilitado para actuar y regular un determinado sector social.

En cualquier caso, aun partiendo de estas ideas nosotros vamos a utilizar potestad y competencia como sinónimo a meros efectos didácticos.

Muy interesante nos parecen la reflexión de Santamaría Pastor en este punto quien señala que por competencia entendemos la titularidad de una determinada función o potestad pública sobre cierta materia, se trata en consecuencia, de algo básicamente subjetivo, pues se centra en quién es el titular de una potestad o función pública sobre una materia determinada. Así continua el autor que antes señalábamos que la competencia no es una cosa, sino una cualidad o una condición. Por tanto, no se tiene competencia, sino se es competente (Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo General I. Pág.421).

En suma, en nuestro sistema constitucional no es la Constitución la que lleva a cabo la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues los constituyentes se limitaron a establecer una serie de reglas y principio, así como las materias y las competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas podían asumir. Por lo tanto, podríamos decir que el sistema establecido en la Constitución en los artículo 148 y 149 CE, se caracteriza por los siguientes rasgos:

- Es un sistema abierto, en un doble sentido, pues como hemos visto la Constitución no establece una distribución fija e inamovible, sino que establece una posibilidad, que además puede modificarse con posterioridad.

- Es un sistema dispositivo.

- Por último, es un sistema flexible, heterogéneo y gradual.

Decimos que es un sistema abierto porque las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas no vienen definidas de manera tasada y establecidas de una sola vez, sino que se infiere de una lectura conjunta de los artículos 148 y 149 CE, y especialmente de una interpretación a sensu contrario del art.149 CE, pues las Comunidades Autónomas pueden asumir todas aquellas competencias que no se atribuyen en exclusiva al Estado. Sin embargo, se trata esta de una tarea bastante ardua pues, como señala la doctrina parece que el apartado 1º del artículo 149 CE, donde se recoge las competencias exclusivas que puede asumir el Estado, está diseñado para escapar de cualquier intento de sistematización.

En cualquier caso, es un lugar común en la doctrina sistematizarlas en las siguientes categorías:

- Un primer grupo, estaría formado por todas aquellas materias que son atribuidas en bloque al Estado, correspondiendo a éste la totalidad de las potestades normativas y ejecutivas sobre la materia, y, por lo tanto, correspondiéndole al Estado en exclusiva la competencia en cuestión (llamadas competencias exclusivas absolutas o integrales). Se trataría de aquellos casos en los que los constituyentes únicamente mencionan la materia, sin identificar si al Estado le corresponde la normación básica, o la potestad. De acuerdo con un sector de la doctrina, se tratarían de aquellas materias que corresponden al ámbito de la soberanía estatal y sin las cuales el Estado no tendría razón de existir.

- En otros casos, la CE reserva al Estado la totalidad de las funciones normativas sobre una materia, mediante el empleo del término legislación (o los equivalentes de regulación, normas y régimen); de donde se deduce, a sensu contrario, que todas las funciones ejecutivas pueden ser asumidas por las CCAA.

El concepto de legislación, tal y como propugna la doctrina ha de entenderse en sentido material y genérico, es decir no solo hace referencia a normas con rango de ley, sino de cualquier norma, legal o reglamentaria, tendente a la regulación sustantiva o procedimental de la materia en cuestión. En este sentido el Tribunal Constitucional en Sentencias como la 95/2002, de 25 de abril (FJ7), o la Sentencia 142/2016, de 21 de julio (FJ3), ha señalado que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). 

- En otros casos, el artículo 149.1 reserva al Estado, exclusivamente, una parte de las funciones normativas: concretamente, aprobar la legislación básica, las bases o normas básicas sobre materias determinadas. De ello resulta nuevamente, a sensu contrario, que las Comunidades Autónomas pueden asumir la totalidad de las funciones públicas sobre las materias respectivas (normativas, tanto de carácter sustancial como organizativas, y también las de ejecución), bien que respetando los principios o bases que se contengan en la normativa estatal. A ello nos referiremos con posterioridad.

Respecto de las legislación básicas debemos hacer algún comentario más. Señala Santamaría Pastor que la normación básica que corresponde al Estado no es otra cosa que la traducción completa que el Constituyente ha hecho, en cada materia, de los principios de unidad y del interés general o nacional, es decir, lo que se busca es que la regulación normativa sea uniforme y tenga una vigencia común en toda la nación. Es decir, lo básico, tal y como señalado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 33/2017, de 1 de marzo; 136/2012, de 19 de junio; o 211/2014, de 18 de diciembre; es lo esencial, lo nuclear o lo imprescindible de una materia en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que en competencia estatal y determina el tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general la competencia asumida en su Estatuto Autonomía.

Pero ¿qué se entiende por básico? El Tribunal Constitucional ha respondido a esta cuestión en numerosas ocasiones. En una de sus Sentencias ha señalado que En cuanto a la noción de lo que deba entenderse como “bases” o “legislación básica”, el Tribunal “ha declarado reiteradamente que presenta una doble dimensión material y formal”. Con remisión a la STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 4, la vertiente material “es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad […], a partir del cual pueda cada comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (STC 197/1996, FJ 5)”. Y, desde el punto de vista formal, el Tribunal ha manifestado que, con carácter general, “la propia ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica”.

- En un cuarto conjunto de supuestos, el artículo 149.1 CE opera divisiones funcionales de carácter parcial, mucho más sofisticadas, reservando al Estado una función completa y parte de la otra, o bien partes o manifestaciones específicas de ambas. La variedad de las fórmulas constitucionales es extraordinaria. De ello dan fe unos cuantos ejemplos:

• En algún caso, se atribuye al Estado la totalidad de la función normativa y alguna función ejecutiva concreta (p. ej., ap. 22).
• En otros, el Estado recibe una parte de la función normativa (concretamente, las bases o legislación básica) y alguna función ejecutiva específica (p. ej., ap. 16,17 y 25);
• En otros, el Estado se reserva la totalidad de las funciones, pero estableciendo la posibilidad de una compartición de funciones normativas, y, por tanto, ejecutivas (p. ej., ap.19)
• En otros casos, se reserva al Estado solo la legislación básica, pero autorizando a las Comunidades Autónomas a excederla o modificarla en algún supuesto (en la protección del medio ambiente, cuya legislación básica corresponde al Estado, pero pudiendo las Comunidades establecer normas adicionales de protección).
• En otros, las materias se dividen en base a criterios físicos o geográficos (ferrocarriles, transportes y aguas, cuando transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, ap. 21 y 22) o a criterios finalistas (la materia de patrimonio artístico corresponde al Estado solo para su defensa contra la exportación y la expoliación, ap.  28).
• Y en otros el Estado se reserva solamente funciones ejecutivas concretas: así ocurre en la autorización de consultas populares (p. ej., ap. 32) y en la determinación de la hora oficial (p. ej., ap. 12).

Finalmente, debemos señalar que es un lugar común en la doctrina distinguir entre competencias exclusivas, que ya hemos estudiado. Competencias compartidas que serían aquellas en las que sobre una misma materia recaen potestades de diferente naturaleza cada una correspondiente a entes territoriales diferentes (corresponde al Estado la potestad legislativa y a la Comunidad Autónoma la potestad ejecutiva). Y, por último, competencias concurrentes que sería el caso de potestades de una misma naturaleza que son titularidad de entes diferentes que recaen sobre una misma materia (por ejemplo, el Estado tiene la potestad de establecer la legislación básica y las Comunidades Autónomas la potestad legislativa de desarrollo de dicha legislación básica sobre una misma materia).

Explicado el primer apartado del artículo 149 CE, resta considerar el apartado tercero, dado que la claridad del segundo no requiere glosa alguna.

El apartado tercero del art. 149 CE por su parte establece dos principios esenciales en un sistema tan complejo como el que acabamos de diseñar, pues el ordenamiento jurídico español no es un sistema estático sino dinámico, de tal forma que ante las posibles contradicciones que se pudieran dar entre el ordenamiento estatal y los autonómicos, los constituyentes previeron una serie de principios, y dos ellos viene recogidos en este apartado. Nos estamos refiriendo al principio de supletoriedad y al de prevalencia.

Respecto del principio de supletoriedad, se encuentra enunciado en el inciso final del art. 149.3 CE, el cual establece que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional en Sentencias como la 147/1991, de 4 de julio, (FJ 7) ha señalado que “[la regla de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3 de la Constitución] no es una norma competencial sino ordenadora de la aplicación de las normas en el Estado compuesto configurado por la Constitución, más bien, precisamos ahora, una cláusula de cierre que tiene por objeto realizar el principio de plenitud del ordenamiento jurídico, suministrando al aplicador del Derecho una regla con la que pueda superar las lagunas de que adolezca el régimen jurídico de determinadas materias […]”.

Es un lugar común en la doctrina distinguir tres grados de supletoriedad:

1º. Supletoriedad de primer grado, que tiene lugar cuando el derecho estatal se aplica en defecto del derecho autonómico por no existir este último

2º. Supletoriedad de segundo grado, que se da cuando, aun habiendo hecho la Comunidad Autónoma uso de sus potestades normativas, quedan aspectos materiales sin regular en los que continuará vigente, como supletorio, el derecho estatal.

3º. Supletoriedad de tercer grado, que tiene lugar cuando la regulación de una materia por una Comunidad Autónoma es total, no obstante, el sistema normativo estatal puede seguir utilizándose, a título derecho supletorio, como fuente última de normas, criterios interpretativos y principios generales aptos para resolver los casos concretos.

Por último, en relación con el principio de prevalencia, este se encuentra también recogido en el artículo 149.3 CE, donde se estable que La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Es un lugar común en la doctrina afirmar que este principio es una regla que sirve para resolver los conflictos que surjan entre normas de distintos infraordenamientos, pero no de atribución de competencias.

De lo dispuesto en el art. 149.3 CE se infiere que para el derecho estatal prevalezca sobre el autonómico es necesario que se den tres condiciones, a saber: que ambas normas recaigan sobre un mismo objeto o relación jurídica y sobre un mismo territorio; que sus regulaciones respectivas sean discrepantes; y que ambas normas se dicten en virtud de títulos competenciales válidos.

Finalmente debemos señalar que tradicionalmente se había considerado que el órgano competente para dirimir los conflictos que podían surgir en torno a esta cuestión era el Tribunal Constitucional. Sin embargo, desde la Sentencia 102/2016, de 25 de mayo, confirmada por otras posteriores como saber, la Sentencia 1/2017, de 16 de enero de 2017; la 76/2022, de 15 de junio de 2022; o el auto 27/2019, de 9 de abril de 2019, siempre que se den una serie de requisitos, el órgano competente para conocer de los conflictos que puedan surgir entre legislación básica y legislación de desarrollo y que estén dentro de la esfera del principio de prevalencia, ya no será el Tribunal Constitucional, sino en el órgano de la jurisdicción ordinaria competente.

^[i] Así el artículo 1.3 CE señala que La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

^[ii] Dicha afirmación se desprende de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 1 CE, donde se señala respectivamente que: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.

^[iii] Si bien es cierto que desde un punto de vista teórico potestad y función no pueden ser considerados como sinónimos pues, como señala Alzaga Villaamil, en nuestro derecho político español tradicional las potestades eran reflejo de los grandes poderes del Estado, mientras que el término facultades se utilizaba para hacer referencia a facetas de esas potestades.

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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