Constitución española

Los artículos 1 y 2 de la Constitución Española (en adelante, CE), tal y como señala la doctrina, con autores como Santamaría Pastor, constituye la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional, en la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional (Santamaría Pastor 1988: 673). Y es que, de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere a la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria[i]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia[ii]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio se optó por un Estado políticamente descentralizado. Este último rasgo se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. 

Se trata, sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78 no solo por lo que a nuestro sistema político se refiere, sino también desde el punto de vista del sistema de fuentes. 

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues tal y como señala Ferrando Badía, mientras que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente, podríamos decir, del Estado regional italiano, para Lucas Verdú el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que, por ejemplo, Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y Sánchez Agesta señalaba en su día que se trata de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villaamil dice que es casi federalista para determinadas zonas y moderadamente regionalizable para otras de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio hablaba de un posible nuevo tipo de Estado.  

Sea como fuere, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia. 

Una forma de Estado tan compleja como la que acabamos de describir requiere que se establezcan una serie de principios que permitan aunar los diferentes intereses presentes, en muchas ocasiones contradictorios, de tal forma que la existencia del Estado perviva, entendido este como un ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno, por utilizar la definición que Biscaretti Di Ruffìa dio en su día, siguiendo las corrientes clásicas. Y es que, si bien es cierto que hay autores que cuando analizan los tipos de Estado desde el punto de la distribución del poder en el territorio diferencian entre Estados unitarios y Estados descentralizados, otro sector doctrinal propugna que todo Estado, por muy descentralizado que esté políticamente, siempre va a seguir siendo una unidad. 

En cualquier caso, y siguiendo a Santamaría Pastor en este punto, una lectura sistemática del artículo 2 CE y de los comprendidos en el Título VIII de la Constitución, relativos a las Comunidades Autónomas, nos permite deducir los siguientes principios[iii]:

• el principio de unidad 
• el principio de autonomía 
• el principio de solidaridad

Decía el autor antes señalado que, si bien es cierto que, tanto el principio de autonomía como el de unidad tienen una naturaleza estructural, el primero de ellos tiene un carácter centrífugo, mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto. Por su parte, el principio de solidaridad trata de garantizar la coexistencia de los dos principios anteriores y tiene, por tanto, una naturaleza funcional o dinámica.

De estos tres principios el que más nos interesa ahora es el principio de autonomía. Sobre el mismo ha señalado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 79/2017, de 22 de junio, [FJ 2 a)] o la 89/2019, de 13 de noviembre (FJ6) que la autonomía “significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto”. En cualquier caso, desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional ha venido afirmando que la autonomía no es soberanía, en este sentido podemos citar, entre otras sentencias, la 4/1981, de 2 de febrero (FJ 3); la 42/2014, 25 de marzo de 2014 (FJ 4); la 128/2016, de 7 de julio, (FJ 5); o la 135/2020, de 23 de febrero (FJ 7). Además, la autonomía es un poder limitado y derivado, mientras que la soberanía es un poder absoluto y originario, en este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 56/1990, de 29 de marzo. Así pues, la autonomía solo cobra sentido dentro de la unidad. Sin unidad no hay autonomía. En suma, y como ha señalado el máximo intérprete de nuestra Constitución en la sentencia 89/2019, “el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad, sino que “es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución” (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3)” (STC 89/2019, de 2 de julio, FJ4). También ha señalado que “la estructuración del poder del Estado se basa en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución. La indisoluble unidad de la Nación española que afirma el art. 2 CE se combina con el reconocimiento del derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía. El derecho a la autonomía se encuentra así proclamado en el núcleo mismo de la Constitución junto al principio de unidad, en cuyo seno alcanza su pleno sentido. Mediante el ejercicio de aquel derecho, la Constitución garantiza la capacidad de las comunidades autónomas de adoptar sus propias políticas en el marco constitucional y estatutario” [STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5.b)].

Así pues, y tal y como señala Santamaría Pastor, cuando el derecho a la autonomía se ejerce, ésta se convierte en un principio esencial en la organización de la estructura del Estado que se traduce, como tal, esencialmente en tres esferas: la de la organización, la de las competencias y la de la garantía constitucional de la primera y la segundas. 

Es en este punto donde cobra sentido el artículo 148 CE, pues como hemos mencionado, la idea de autonomía para que se pueda ejercer, en sentido pleno, es necesario que se cumpla su contenido en su triple dimensión (organización, competencias y garantía). 

Centrándonos en lo que se refiere a la segunda de estas esfera, la distribución de competencias no se infiere solo del artículo 148.1 CE, el cual en su primer apartado establece que “las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias”, y se establece un largo listado de materias; sino que es necesario que se lleve una lectura sistemática de lo dispuesto tanto en este artículo como en el artículo 149 CE, pues solo una lectura conjunta de ambos preceptos nos permite tener un esquema completo respecto del sistema competencial que diseñaron los constituyentes, ya que para saber las competencias que las Comunidades Autónomas pueden asumir respecto de las materias del artículo 148 CE, tenemos que interpretar el artículo 149 CE sensu contario.

Y es que, a pesar de que un sector de la doctrina señala que los constituyentes, a través de lo dispuesto en los artículos 148 y 149 CE, establecieron un sistema de doble lista o sistema germánico, lo cierto es que una lectura detenida de ambos preceptos nos demuestra, tal y como señala la doctrina, que solo el artículo 149 CE establece lo que en el derecho comparado se conoce como lista. Esto se debe a que, a diferencia del art. 148 CE que enuncia solo las materias sobre las que las Comunidades Autónomas podrían asumir competencias, el artículo 149 CE recoge directamente las competencias (es decir, no solo las materias, sino también las potestades que pueden recaer sobre esas materias) que el Estado puede asumir. 

En los países descentralizados políticamente es común que sus Constituciones prevean un sistema de listas en las que se reconoce expresamente qué competencias corresponden al Estado y cuáles a los entes descentralizados (lo que hemos llamado el sistema de doble lista). También existen otros sistemas donde solo se enumeran las competencias exclusivas del Estado, correspondiendo las demás a los entes descentralizados (Estados Unidos, sistema federal clásico), y el sistema inverso que detalla las competencias de los entes atribuyéndose las restantes al Estado (sistema Regional). Asimismo, es común el establecimiento de una cláusula residual de asunción de las competencias no adjudicadas que juega a favor del Estado o de los entes descentralizados en función de los casos. En los Estados federales, que son los que gozan de mayor grado de descentralización política, esta cláusula residual está a favor de los Estados miembros de la federación, mientras que, en Estados con menor grado de descentralización, como el nuestro, esta cláusula juega a favor del Estado y no de los poderes territoriales inferiores.

Por ello no es ocioso recordar, llegados a este punto, qué se entiende por materia, potestad[iv] y competencia, pues de la confusión de estos términos es donde nacen estos equívocos. Así, y siguiendo a un sector doctrinal de nuestro país, que su vez sigue a la doctrina italiana, entendemos por materia el ámbito de la realidad sobre la cual puede recaer una potestad o función. Por su parte, las potestades son las funciones que se pueden ostentar sobre las mismas. Y la competencia es la suma de ambos conceptos. 

Muy interesante nos parecen la reflexión de Santamaría Pastor en este punto, quien señala que “por competencia entendemos la titularidad de una determinada función o potestad pública sobre cierta materia, se trata en consecuencia, de algo básicamente subjetivo, pues se centra en quién es el titular de una potestad o función pública sobre una materia determinada. Así continua el autor que antes señalábamos que la competencia no es una cosa, sino una cualidad o una condición. Por tanto, no se tiene competencia, sino se es competente” (Santamaría Pastor 2018: 421).

En suma, en nuestro sistema constitucional no es la Constitución la que lleva a cabo la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Los constituyentes se limitaron a establecer una serie de reglas y principios, así como las materias y las potestades que el Estado y las Comunidades Autónomas podían asumir sobre las mismas. Por lo tanto, podríamos decir que el sistema establecido en la Constitución en los artículos 148 y 149 CE, se caracteriza por los siguientes rasgos: 

• Es un sistema abierto, en un doble sentido, pues como hemos visto la Constitución no establece una distribución fija e inamovible, sino que establece una posibilidad, que además puede modificarse con posterioridad.
• Es un sistema dispositivo.
• Por último, es un sistema flexible, heterogéneo y gradual.

Así pues, son cuatro las cuestiones que debemos analizar, a saber: (a) sobre qué materias pueden asumir potestades las Comunidades Autónomas; (b) qué potestades pueden asumir sobre dichas materias, (c) a través de que instrumentos, y (d) en qué momento temporal puede realizarse esta distribución competencial.

1. Atendiendo a las materias sobre las cuales pueden asumir funciones las Comunidades Autónomas, además de las enunciadas en los veintidós apartados del artículo 148.1 CE, también pueden asumir potestades sobre las materias enunciadas en el artículo 149.1 CE y sobre las cuales el constituyente no reservó en bloque al Estado. Una interpretación sensu contrario del artículo 149.1 CE nos permite afirmar que las Comunidades Autónomas pueden asumir, entre otros ejemplos competencias en materia de Obras públicas de interés general o cuya realización afecte solo a esa Comunidad Autónoma (ex. art. 149.1. 24º), o, por ejemplo, pueden asumir competencias en materia de contratación administrativa (ex. art. 149.1. 18º), pues como tiene señalado el Tribunal Constitucional en Sentencias tan recientes como la 44/2025, de 12 de febrero, FJ 4 o la 68/2021, de 18 de marzo, FJ 5, “dentro del respeto a la legislación básica estatal, las comunidades autónomas han podido asumir la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de contratación pública”. 
2. En cuanto a las funciones que pueden asumir, partiendo de la base de que las Comunidades Autónomas solo pueden asumir potestades de carácter ejecutivo y legislativo, pues el poder judicial corresponde en su totalidad al Estado, habrá de nuevo que realizar una interpretación sistemática de los artículos 148 y 149 CE para saber sobre qué materias las Comunidades Autónomas no pueden asumir potestades por reservarse estas en bloque al Estado; cuándo pueden asumir potestades de carácter ejecutivo por corresponder al Estado en su totalidad las de carácter legislativo; cuándo pueden asumir las de desarrollo legislativo por corresponderle al Estado las de legislación básica; y cuándo, por último, les corresponde las potestades en bloque sobre una determinada materia.
3. Por lo que se refiere al instrumento a través del cual se lleva a cabo dicha distribución, este no es otro que los Estatutos de Autonomía. En cuanto a los cambios en la distribución competencial, si bien estos se pueden hacer a través de modificaciones estatutarias, también se pueden llevar a cabo a través de los instrumentos previstos en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 150 CE, esto es, a través de las Leyes Marco, las Leyes Orgánicas de Transferencia y Delegación y las Leyes de Armonización.
4. En cuanto al momento temporal en el que las Comunidades Autónomas puede asumir estas competencias, de la lectura del artículo 148 CE parece diferenciarse dos momentos.
   1. Un primer momento que se corresponde con el proceso inicial de constitución de las Comunidades Autónomas. Así, tal y como señala Garrido Mayol, una vez ejercida la iniciativa autonómica por los sujetos legitimados para ello, en los términos del art. 143, los Estatutos de Autonomía sólo podían reconocer un marco competencial dentro de los límites del art. 148 CE. O, dicho de otro modo, ni podían contemplar las reservadas en exclusiva al Estado (ex. art. 149), ni aquellas otras no expresamente enumeradas en el art. 148 CE.
   2. En el apartado 2 del artículo 148 CE se establece un segundo momento, en virtud del cual las Comunidades Autónomas tendrían que esperar cinco años, desde la entrada en vigor de sus Estatutos, para ampliar mediante la reforma de aquellos sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149 CE. 

     Para conocer el proceso estatuyente, se recomienda la lectura de la versión anterior de la sinopsis del artículo que acabamos de comentar. 

[i] Así el artículo 1.3 CE señala que La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

[ii] Dicha afirmación se desprende de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 1 CE, donde se señala respectivamente que: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.

[iii] Santamaría Pastor 2018: 88 y ss.

[iv] Si bien es cierto que desde un punto de vista teórico potestad y función no pueden ser considerados como sinónimos pues, como señala Alzaga Villaamil, en nuestro derecho político español tradicional las potestades eran reflejo de los grandes poderes del Estado, mientras que el término facultades se utilizaba para hacer referencia a facetas de esas potestades.

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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