Constitución española

El artículo 145 de la Constitución española (en adelante, CE), integrado dentro del título VIII de nuestra norma fundamental, regula el marco jurídico de las relaciones horizontales entre Comunidades Autónomas, esto es, los mecanismos de cooperación entre los entes territoriales dotados de autonomía política existentes dentro de la organización territorial del Estado; y lo hace a través de una doble previsión: negativa y positiva; esto es, estableciendo, por un lado, en el apartado primero de dicho precepto, un límite absoluto para dicha cooperación; y, definiendo, por otro, en el apartado segundo, los mecanismos que permiten articular la misma, si bien, como se verá luego, de forma deliberadamente abierta.

Esta combinación entre prohibición política y habilitación cooperativa refleja una de las tensiones estructurales de nuestro Estado autonómico: la necesidad simultánea de preservar la unidad constitucional del sistema y permitir niveles suficientes de articulación entre territorios políticamente descentralizados.

I. Comenzando por comentar brevemente el primero de los dos apartados del precepto constitucional de referencia, este apartado establece, en lo que a la cooperación entre Comunidades Autónomas se refiere, una prohibición expresa de especial relevancia constitucional, a saber: «En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas». Tal prohibición constituye uno de los límites estructurales del modelo territorial diseñado por nuestra Constitución de 1978, y, sin duda, obedece a la finalidad de evitar la aparición de entidades políticas intermedias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que pudieran alterar la configuración territorial constitucionalmente establecida en el artículo 137 CE: «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan ».

La prohibición encuentra un precedente directo en el artículo 13 de nuestra Constitución de 1931 -la única, al margen de la federal de 1874, que configuró España como un Estado compuesto-, que disponía, con una redacción casi idéntica a la actual, que «en ningún caso se admite la Federación de regiones autónomas». La coincidencia casi exacta de ambos textos no es casual; antes al contrario, responde a preocupaciones históricas muy concretas presentes en ambos procesos constituyentes, el republicano y el de la transición: impedir agregaciones territoriales susceptibles de erosionar la unidad política del Estado o de generar centros alternativos de poder territorial.

Tampoco es extraña una prohibición de parecido tenor en otros países de estructura federal o compleja, ya sea mediante la introducción de cláusulas expresas que establezcan límites -si bien con distintos alcance y formulación- a la celebración de alianzas o acuerdos que puedan comprometer la unidad del Estado federal, o ya se infiera de los principios fundamentales de la norma constitucional por vía jurisprudencial o interpretativa. El primer modelo se acoge, por ejemplo, en la Constitución suiza, que restringe determinadas alianzas entre cantones; en la Constitución de los Estados Unidos, cuyo artículo I, sección 10, limita la posibilidad de que los Estados celebren confederación o tratados sin consentimiento del Congreso federal; en la Constitución mexicana de 1917, que impide ciertas formas de alianza entre estados federados; o en la Constitución argentina de 1853, que prohíbe pactos de carácter político incompatibles con la unidad federal. El segundo caso es el de Alemania, en el que la prohibición se deduce de los principios estructurales de la Ley Fundamental de Bonn y de la posición constitucional de los Länder, a los que se permite establecer amplias relaciones de coordinación y cooperación entre ellos, pero sin que se pueda alterar la distribución constitucional del poder.

Por lo que se refiere a su génesis, el actual artículo 145 CE es el resultado de un proceso de elaboración constitucional particularmente significativo, caracterizado por una progresiva flexibilización de los mecanismos de cooperación interterritorial y por la introducción, en una fase relativamente avanzada del proceso constituyente, de la prohibición de federación. En efecto, en su redacción originaria, el anteproyecto constitucional no incluía una prohibición expresa de federación entre territorios autónomos. El entonces artículo 130 se limitaba a prever la autorización mediante ley orgánica de «cualquier acuerdo de cooperación entre territorios autónomos». La incorporación de la actual prohibición contenida en el artículo 145.1 CE fue consecuencia de una enmienda presentada durante la tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados, siendo posteriormente reformulada por la Ponencia hasta alcanzar la redacción actualmente vigente.

Paralelamente, el régimen previsto para la cooperación interautonómica en el artículo 145.2 CE experimentó, como se acaba de apuntar, una progresiva flexibilización a lo largo del proceso constituyente. La exigencia inicial de autorización mediante ley orgánica para todos los acuerdos de cooperación fue sustituida por un modelo más abierto, basado en la diferenciación entre «convenios para la gestión y prestación de servicios propios» y «acuerdos de cooperación», reservándose únicamente para estos últimos la necesidad de autorización previa de las Cortes Generales, y sometiendo a un régimen de mera comunicación los primeros.

La redacción finalmente aprobada por la Comisión Mixta Congreso-Senado introdujo, además, una amplia remisión a los Estatutos de Autonomía para la regulación de estas formas de cooperación. Ello supuso una notable desconstitucionalización de la materia, pues la delimitación conceptual y procedimental de los convenios y acuerdos de cooperación quedó esencialmente encomendada a las normas estatutarias, circunstancia que, como veremos después, ha generado una considerable heterogeneidad normativa y no pocas dificultades interpretativas.

Antes de pasar a abordar con más detenimiento los instrumentos constitucionales de cooperación, digamos, para cerrar el apartado previo de la prohibición, que la cuestión interpretativa fundamental a estos efectos consiste en determinar qué debe entenderse exactamente por «federación de Comunidades Autónomas».

Dado que una interpretación literal o excesivamente expansiva podría conducir a resultados incompatibles con el funcionamiento ordinario del Estado autonómico, dificultando incluso formas razonables de colaboración institucional, la doctrina mayoritaria ha defendido una interpretación funcional y restrictiva del concepto de «federación», entendiendo como tal una organización política común entre varias Comunidades Autónomas, dotada de órganos permanentes de gobierno, potestades decisorias autónomas o capacidad de actuación política diferenciada respecto del Estado y de las propias Comunidades integrantes; una mera cooperación reforzada, incluso de carácter estable, sin cumplir los citados requisitos, no se considera «federación de Comunidades Autónomas» y, por tanto, no resulta constitucionalmente problemática.

Desde esta perspectiva, el artículo 145.1 CE -que, sin duda, ha perdido gran parte de la relevancia práctica que tuvo durante el proceso constituyente- debe interpretarse como una cláusula de cierre del sistema territorial constitucional: preserva la estructura general del Estado autonómico, pero no impide el desarrollo de fórmulas sofisticadas de cooperación horizontal compatibles con la unidad constitucional.

II. Centrándonos ya en el segundo apartado del precepto constitucional que comentamos, frente a la dimensión limitativa del apartado primero, el artículo 145.2 CE introduce una lógica funcional de colaboración, orientada a facilitar la gestión coordinada de intereses comunes en un Estado territorialmente descentralizado, a través de dos instrumentos: los convenios entre Comunidades Autónomas «para la gestión y prestación de servicios propios» y los acuerdos de cooperación celebrados «en los demás supuestos». En este contexto, el artículo 145.2 CE debe interpretarse conjuntamente con otros principios constitucionales, particularmente el mandato de eficacia administrativa del artículo 103.1 CE, el principio de solidaridad del artículo 138 CE, la unidad del orden económico mencionada en el artículo 139 CE, así como con el principio de lealtad institucional, construido jurisprudencialmente como exigencia inherente al funcionamiento del Estado compuesto.

La doctrina ha señalado reiteradamente la escasa precisión de la distinción constitucional entre los dos instrumentos mencionados, pues ni define la Constitución con claridad qué debe entenderse por «gestión y prestación de servicios propios», ni delimita de forma precisa el ámbito residual de los acuerdos de cooperación. Tampoco ofrece criterios claros para distinguir cuándo un determinado instrumento debe calificarse como convenio y comunicarse a las Cortes Generales y cuándo debe considerarse un acuerdo sometido a autorización parlamentaria. Y, por si esto no bastase, la Constitución no regula directamente el procedimiento de cooperación horizontal ni define con detalle las categorías cooperativas. Por el contrario, atribuye a los Estatutos la facultad de prever los supuestos de cooperación, los requisitos procedimentales, los términos de celebración, así como el carácter y efectos de la comunicación a las Cortes Generales.

Tal ambigüedad ha obligado a una intensa labor interpretativa por parte de los Estatutos de Autonomía, de la jurisprudencia constitucional y de la práctica institucional. A partir de esa labor interpretativa, podemos intentar hacer un deslinde entre las dos categorías de instrumentos cooperativos mencionadas en la Constitución:

a) Los convenios para la gestión y prestación de servicios propios constituyen la modalidad ordinaria y menos intensamente intervenida de cooperación horizontal. Comoquiera que la Constitución permite que los Estatutos de Autonomía regulen los supuestos, requisitos y términos en los que las Comunidades Autónomas pueden celebrarlos, así como el régimen de comunicación a las Cortes Generales, algunos Estatutos, optando por una interpretación restrictiva, han identificado los servicios propios con aquellos vinculados exclusivamente a materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma -interpretación que restringe el ámbito posible de los convenios, ampliando correlativamente el espacio reservado a los acuerdos de cooperación sujetos a autorización de las Cortes Generales-; mientras que otros, en una interpretación extensiva, han entendiendo por servicios propios aquellos vinculados a competencias autonómicas con independencia de que éstas sean exclusivas, compartidas o meramente ejecutivas -opción que favorece una mayor flexibilidad cooperativa y reduce el número de supuestos sometidos al control parlamentario estatal previo-.

Desde un punto de vista funcional, los convenios suelen orientarse a objetivos eminentemente técnicos o administrativos, tales como prestación conjunta de servicios públicos, gestión compartida de infraestructuras, intercambio de información administrativa, interoperabilidad tecnológica, cooperación sanitaria, coordinación de emergencias, protección ambiental o actuación conjunta en zonas limítrofes. Su lógica es predominantemente instrumental y de gestión, no de integración política.

Por lo que respecta a su comunicación a las Cortes Generales, con «el carácter y efectos» que los Estatutos de Autonomía pudieran prever, la práctica estatutaria ha consolidado un sistema basado en la remisión formal del texto convenido a las Cortes y la apertura de un plazo para que las propias Cámaras puedan formular objeciones acerca de su naturaleza jurídica. Si se considera que el instrumento excede del ámbito propio de un convenio y constituye en realidad un acuerdo de cooperación, puede exigirse la correspondiente autorización parlamentaria estatal, comunicándose este acuerdo de inmediato a la Comunidad Autónoma en cuestión. La regulación del procedimiento parlamentario se encuentra en los artículos 166.1 del Reglamento del Congreso y 137 del Reglamento del Senado.

b) Los acuerdos de cooperación, definidos de manera puramente residual («en los demás supuestos»), son, paradójicamente, los de mayor intensidad política, institucional o financiera, o los que desbordan la mera gestión ordinaria de servicios; de ahí que se exija para los mismos la autorización previa de las Cortes Generales. No obstante, la indefinición constitucional ha dificultado enormemente una delimitación estable y uniforme de estos acuerdos de cooperación. En la práctica, el problema central suele residir en la calificación del instrumento, esto es, en determinar si un determinado pacto debe tramitarse como mero convenio de gestión o si, por el contrario, exige autorización parlamentaria previa.

En este último caso, la autorización ha de otorgarse de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 74.2 CE: decisión por mayoría de cada Cámara, iniciándose la tramitación en el Senado, e intervención, en caso de discrepancia entre el Senado y el Congreso, de una Comisión Mixta encargada de formular una propuesta de texto común. Si persistiera el desacuerdo, la decisión final corresponde al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta. El desarrollo reglamentario de este procedimiento se contiene en el artículo 166.2 y 3 del Reglamento del Congreso y en los artículos 138 y 139 del Reglamento del Senado.

Hemos mencionado anteriormente que uno de los rasgos más singulares del sistema de cooperación que diseña el artículo 145.2 CE es el elevado nivel de remisión normativa a los Estatutos de Autonomía; es lo que la doctrina ha dado en llamar desconstitucionalización del régimen cooperativo, cuestión que merece también una breve referencia para cerrar este comentario.

El constituyente optó deliberadamente por un modelo flexible, probablemente motivado por la incertidumbre existente en 1978 sobre la evolución futura del Estado autonómico. La solución permitía adaptar los mecanismos cooperativos a las necesidades cambiantes del sistema territorial. Sin embargo, esta apertura normativa ha tenido también efectos problemáticos: una notable heterogeneidad estatutaria; la falta de uniformidad procedimental; conflictos interpretativos sobre categorías cooperativas; e inseguridad jurídica respecto de determinados instrumentos.

Pese a ello, la flexibilidad del sistema ha favorecido una progresiva expansión de las relaciones interautonómicas, permitiendo soluciones adaptadas a sectores muy diversos. Las Comunidades Autónomas han celebrado numerosos convenios en materias como sanidad, protección civil, gestión de emergencias, medio ambiente, transporte, educación, investigación científica, innovación tecnológica, administración electrónica o prestación de servicios públicos en zonas limítrofes. Esta práctica ha contribuido a reforzar la eficacia de las políticas públicas y a evitar duplicidades administrativas y se ha revelado imprescindible en contextos de crisis —económicas, sanitarias o climáticas—.

Por otro lado, una característica especialmente relevante del desarrollo estatutario ha sido el reforzamiento del papel de las asambleas legislativas autonómicas. Prácticamente todos los Estatutos exigen algún grado de participación parlamentaria, bien mediante autorización previa, bien con aprobación posterior, o como simple toma de conocimiento o a través de un control político del convenio. Ello significa que la cooperación interautonómica ha dejado de ser una actividad exclusivamente gubernamental para convertirse en un ámbito sometido también a supervisión parlamentaria.

En la actualidad, la cooperación horizontal constituye una dimensión esencial del Estado autonómico. Su evolución durante más de cuatro décadas ha puesto de manifiesto la creciente importancia de los instrumentos de cooperación horizontal, así como, por otro lado, que los instrumentos contemplados en el artículo 145.2 CE constituyen únicamente una parte de un sistema mucho más amplio de relaciones intergubernamentales, porque no toda cooperación discurre estrictamente a través de los instrumentos formales del artículo 145.2 CE, sino que, al margen de los convenios de gestión y de los demás acuerdos de cooperación, han proliferado mecanismos menos formalizados; entre ellos, declaraciones institucionales conjuntas, redes técnicas interadministrativas, consorcios, grupos de trabajo multilaterales, foros sectoriales, acuerdos políticos no normativos o plataformas compartidas de gestión pública. Aunque algunos de estos instrumentos se sitúan en zonas jurídicas grises, la doctrina constitucional ha tendido a admitirlos con carácter general, siempre que no supongan una alteración de la distribución constitucional del poder ni encubran estructuras federativas prohibidas por el artículo 145.1 CE.

En definitiva y por concluir, la experiencia acumulada demuestra que la prohibición de federación contenida en el artículo 145.1 CE no impide formas intensas de colaboración entre Comunidades Autónomas, siempre que estas no impliquen la creación de nuevas estructuras políticas dotadas de autonomía constitucional propia. Por ello, la cooperación interautonómica constituye hoy un instrumento ordinario de gobierno multinivel, compatible tanto con la autonomía política de las Comunidades Autónomas como con la unidad del Estado proclamada en el artículo 2 de la Constitución.

III. Por lo que se refiere a la jurisprudencia constitucional en la materia, desde principios de los años 80 ha situado la cooperación territorial como exigencia inherente al Estado autonómico. Las primeras sentencias relevantes —singularmente las SSTC 18/1982, 80/1985, 96/1986, 104/1988 y 152/1988— construyeron el principio de cooperación como mecanismo indispensable para asegurar un equilibrio entre la autonomía territorial y la unidad del Estado, evitando dinámicas de fragmentación incompatibles con el modelo territorial constitucional, así como para garantizar el funcionamiento coordinado del sistema constitucional. En este sentido, el artículo 145.2 CE no crea la capacidad de cooperar entre Comunidades Autónomas, sino que presupone su existencia y establece determinadas condiciones y mecanismos de control para su ejercicio.

Esta jurisprudencia conectó progresivamente la cooperación con el principio de lealtad institucional, entendido como deber recíproco de colaboración entre poderes territoriales; un principio que, aunque no aparece expresamente formulado en la Constitución, sí ha encontrado una plasmación normativa más precisa en los artículos que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dedica a las relaciones interadministrativas, sujetas, entre otros, a los principios de cooperación, colaboración, coordinación, eficiencia y lealtad institucional.

La evolución posterior de la jurisprudencia constitucional ha reforzado esta lectura funcional del artículo 145 CE. A partir de los años noventa y, especialmente, tras el ciclo de reformas estatutarias iniciado en 2006, el Tribunal Constitucional ha insistido en que los instrumentos de colaboración intergubernamental constituyen un elemento normal del Estado autonómico, aunque siempre subordinados al respeto del reparto constitucional de competencias. La cooperación horizontal no puede convertirse en un mecanismo de alteración indirecta del sistema de distribución competencial ni producir efectos jurídicos vinculantes para terceros territorios o para el Estado fuera de los cauces constitucionalmente previstos.

Un hito central en esta evolución lo constituye la STC 31/2010, que, aun referida principalmente al sistema institucional catalán, precisó la naturaleza constitucional de los mecanismos de relación bilateral y multilateral entre administraciones territoriales. El Tribunal reafirmó que la cooperación es consustancial al Estado autonómico, pero carece de eficacia para alterar la igualdad constitucional de las Comunidades

La jurisprudencia reciente no ha generado una doctrina novedosa específica sobre el art. 145 CE, que el Tribunal Constitucional continúa interpretándolo a la luz de la cooperación interterritorial y el principio de colaboración institucional, manteniendo como referencia esencial las SSTC 18/1982, 44/1986 y 31/2010, ya citadas.

La relación de las sentencias especialmente relevantes en la materia comprende las siguientes:

• STC 18/1982, de 4 de mayo, sobre la cooperación como exigencia del Estado autonómico.
• STC 44/1986, de 17 de abril, sobre la naturaleza del art. 145.2 CE y la capacidad convencional autonómica, delimitada en los Estatutos y sujeta al control por las Cortes Generales.
• SSTC 80/1985, de 4 de julio; 96/1986, de 10 de julio; 104/1988, de 8 de junio; y 152/1988, de 20 de julio, en relación con la cooperación y el equilibrio entre los principios de autonomía y unidad.
• STC 13/1992, de 6 de febrero, respecto de la cooperación y la coordinación competencial.
• STC 194/2004, de 4 de noviembre, respecto de las relaciones de colaboración territorial.
• STC 31/2010, de 28 de junio, sobre la cooperación territorial y el alcance constitucional de los mecanismos intergubernamentales.
• STC 141/2016, de 21 de julio, en relación con las relaciones interadministrativas y mecanismos de cooperación territorial.

Comentario realizado por

Mariano Bacigalupo Sagesse, Profesor Titular, Universidad Nacional de Educación a Distancia. Diciembre, 2003.

Actualizado por

Isabel María Abellán Matesanz, Letrada de las Cortes Generales. Junio de 2026.

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