Constitución española

1. CONTENIDO SISTEMÁTICO

Sin perjuicio del principio dispositivo que rige en la constitución de las Comunidades Autónomas, como queda reflejado en el art. 143.1 CE, este principio no es incondicionado ni exclusivo. Dada la voluntad de generalización del acceso a la autonomía, el constituyente incorporó un artículo -el 144- que permitía la intervención parlamentaria para completar el mapa autonómico, si se comprobase que algún territorio quedaba fuera de las Comunidades que se fueran constituyendo. Otros supuestos especiales estaban también en el horizonte de este artículo. La intervención parlamentaria podía llegar incluso a sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales que se contempla en el art. 143.2 CE, lo que ha sido calificado por el Tribunal Constitucional como “una norma de cierre del sistema (STC 100/1984 FJ 3).

Teniendo en cuenta el propósito que subyacía en este artículo es fácil colegir que carece de precedentes en nuestra historia constitucional. Del mismo modo tampoco podemos encontrar verdaderos antecedentes del mismo en Derecho comparado. En este sentido sólo podemos hacer referencia al artículo 132 de la Constitución italiana de 1947 que, si bien se refiere a la posibilidad de que por ley constitucional se puedan fusionar Regiones existentes o se creen otras nuevas, exige requisitos adicionales como la audiencia previa a los Consejos Regionales y la solicitud de un número de Consejos municipales que representen determinada población y además referéndum afirmativo en la mayoría de las poblaciones afectadas. Ninguno de esos requisitos se encuentra en nuestro art. 144.

El artículo 144 contempla distintas posibilidades de intervención de las Cortes Generales, con la finalidad de poder cerrar el mapa autonómico, en todo caso mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional:

El primer supuesto (143 a) permite la autorización de una comunidad autónoma de ámbito no superior al de una provincia (comunidades uniprovinciales o incluso de ámbito inferior) que no reúna las condiciones del art. 143.1, esto es, que no tenga entidad regional histórica. Este supuesto fue utilizado para la Comunidad de Madrid.

Siempre en el ámbito de la iniciativa, el art. 144.c) permite que las Cortes Generales sustituyan la de las Corporaciones locales enunciadas en el art. 143.2, esto es, el acuerdo de Diputaciones provinciales, órgano interinsular o municipios en el número requerido por dicho artículo. Sería el precepto utilizado para incorporar la provincia de Segovia a Castilla y León. No puede considerarse en propiedad que se aplicara este precepto para incorporar la provincia de Almería a Andalucía, puesto que la constitución de esta Comunidad Autónoma siguió la vía del art. 151, como luego se explicará. 

El art. 144 b) contiene previsiones para los territorios no integrados en la organización provincial, respecto de los cuales las Cortes Generales pueden autorizar o acordar un Estatuto de Autonomía. Estamos fuera aquí del ámbito del art. 143, que designa como sujetos susceptibles de constituirse en Comunidad Autónoma a las provincias o los territorios insulares. Serían previsiones para otros territorios, como Ceuta y Melilla (a las que se dedicaba no obstante la disposición transitoria quinta) o incluso potencialmente Gibraltar.

2.  APLICACIÓN DEL ART. 144.  

La importancia teórica del art. 144 pudo comprobarse al ser utilizada como pieza fundamental para completar el mapa autonómico español. 

1.  Autorización de la constitución de la provincia de Madrid como Comunidad Autónoma

Como se ha señalado, el supuesto a) -que permite a las Cortes Generales autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143- fue utilizado en el caso de Madrid, de tal forma que por Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio, se autorizó a la provincia de Madrid, por razones de interés nacional, para constituirse en Comunidad Autónoma (art. 1). El Preámbulo de la citada norma justificaba el interés nacional -además de destacar su población cercana al doce por ciento del total de la nación, la importancia de su desarrollo, el contar con un núcleo importantísimo de servicios y actividades y ser por su situación un centro de comunicaciones de primer orden- en el hecho de que en la provincia de Madrid "se encuentra la capital de España y sede de las Instituciones democráticas del Estado y del Gobierno de la Nación", lo cual implicaba "en el futuro el tratamiento legal adecuado para dar respuesta al especial status que concurre en la villa de Madrid". 

2.  Aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla

El art. 144 b), que permite a las Cortes Generales autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización territorial, pensado para supuestos especiales, fue utilizado para la constitución de Ceuta y Melilla como ciudades autónomas (y no la disposición transitoria quinta, que permitía su constitución en Comunidades Autónomas por acuerdo de sus Ayuntamientos por mayoría absoluta y previa autorización por las Cortes Generales mediante ley orgánica aplicando el mismo art.144), acordándose sus Estatutos por la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta y la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla. Con la aprobación de esos Estatutos se cierra el mapa autonómico español, debiendo reiterarse no obstante que se constituían en ciudades autónomas sin competencia legislativa.

3.  Sustitución de la iniciativa de Segovia

El art. 144c) CE, que permite a las Cortes Generales sustituir la iniciativa de las corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143, fue utilizado en el caso de Segovia.

Esta provincia había manifestado su voluntad de no incorporarse al régimen preautonómico de Castilla-León y su deseo incluso de formar una Comunidad uniprovincial. El interés nacional se justifica en el Preámbulo de la Ley Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, de incorporación de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León, “por la generalización del proceso autonómico, con la sola excepción de la provincia de Segovia, que quedaría como única provincia de régimen común” al margen del diseño del Estado autonómico.

4.  Sustitución de la iniciativa de Almería

La sustitución de la iniciativa autonómica de la provincia de Almería, aunque suele ser tratada por la doctrina como un supuesto similar al de Segovia, de aplicación del art. 144c) CE, merece un análisis distinto.

Hemos de recordar que Andalucía optó por la vía del art. 151.1 CE para acceder a la autonomía, precepto que exige, entre otros requisitos, que la iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. En el caso andaluz, el referéndum celebrado el 28 de febrero de 1980 supuso que la iniciativa fuera aprobada en todas las provincias salvo en la de Almería. 

Para solventar el problema de la paralización de la iniciativa y consiguiente acceso de Andalucía a la autonomía por la vía del art. 151, se aprobó primeramente la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre, de modificación del párrafo cuarto del artículo 8 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de Referéndum. En su virtud, "previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior", esto es, siempre que los votos afirmativos hubieran alcanzado la mayoría del censo de electores en el cómputo del ámbito territorial que pretendiera acceder al autogobierno.

Tras esa modificación -aplicable con carácter retroactivo, según su disposición transitoria, a los referéndums celebrados para la ratificación de la iniciativa autonómica con anterioridad, tras la vigencia de la Constitución-, en aplicación del art. 144c) se aprobó la Ley Orgánica 13/1980, de 16 de diciembre, de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica.

Podemos subrayar la incorrección jurídica -por no decir algo más grave- que supone que en el mismo día se aprobaran ambas leyes orgánicas (que se publicaron en el mismo Boletín Oficial del Estado de 24 de diciembre de 1980), a pesar de que la primera no entraría en vigor, conforme a su disposición final, hasta el día siguiente a su publicación, habiéndose en consecuencia adoptado la segunda -y el acuerdo de diputados y senadores del que trae causa- sin la habilitación producida por la primera.

La justificación del interés nacional para la sustitución de la iniciativa se contiene en el artículo único de la Ley Orgánica 13/1980 con una referencia genérica al Título VIII CE en su escueto artículo único, pues carece de Preámbulo: “Habiéndose producido la solicitud de los Diputados y Senadores de la provincia de Almería, a la que alude la Ley Orgánica sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum, las Cortes Generales, por los motivos de interés nacional a los que se refiere el título VIII de la Constitución, declaran sustituida en esta provincia la iniciativa autonómica con objeto de que se incorpore al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución”.

Como puede comprobarse, no se invoca en esta Ley Orgánica al art. 144 CE, como tampoco en la Ley Orgánica 12/1980, que modificaba la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades del referéndum, asimismo carente de Preámbulo. Cierto que el art. 151 contiene una remisión al art. 143.1 en relación con el plazo para la adopción de los acuerdos de iniciativa, en los que eleva el número de municipios. Pero la adición del referéndum como requisito para ratificar la iniciativa por la vía del art. 151 no puede tomar como referencia el art. 143, puesto que el procedimiento previsto en éste no exige el referéndum. De hecho, el art. 151.3 preveía la no aprobación del Estatuto de Autonomía en referéndum por una o varias provincias, lo que no impediría la constitución de las restantes en la Comunidad Autónoma proyectada en la forma que estableciera la ley reguladora de aquel.

Y recordemos asimismo que el art. 144 toma como punto de partida para la aplicación de sus apartados a) y c) el artículo 143 CE, de cuyo procedimiento de iniciativa constituye excepción. Todo lo cual permitiría concluir que el caso especial de sustitución de la iniciativa de Almería no supone un supuesto de aplicación del art. 144c) CE (Alvarez Conde consideró que se habían desbordado sus previsiones y otros autores en su momento criticaron la irregularidad de la solución), sin perjuicio de que lo tratemos por razones sistemáticas en el comentario a este precepto por constituir un supuesto de cierre del mapa autonómico por las Cortes Generales mediante ley orgánica e invocando el interés nacional.

3.  JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El carácter peculiar del art. 144 CE y las ocasiones en las que se ha utilizado dieron lugar a pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el particular. 

La STC 89/1984 (que resolvía sobre la constitucionalidad del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, habida cuenta de que la Diputación Provincial de León había revocado su acuerdo de iniciativa), aclara que la Ley Orgánica a que se refiere el artículo 144 "si bien el precepto no lo dice expresamente, está claro que ha de tratarse de Ley aprobada precisamente al amparo de dicho precepto sin que pueda considerarse que se ha cumplido el requisito, y ejercida la facultad por él condicionada, al aprobarse un Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica, según exige la norma constitucional, porque de ser así no tendría sentido alguno la iniciativa de las Corporaciones, cuya eventual ausencia resultaría siempre automáticamente suplida por la voluntad de las Cortes manifestada en el solo hecho de aprobar un Estatuto que las abarcase" (FJ 4).

En la STC 100/1984 a que nos referimos a continuación, el Tribunal se pronunció sobre si el plazo de cinco años previsto en el art. 143.3 afectaba a las facultades reconocidas a las Cortes Generales por el art. 144, resolviendo negativamente, no sólo por criterios de interpretación literal y sistemática, “sino porque sería un contrasentido supeditar «los motivos de interés nacional» que son la única razón de ser de la actuación de las Cortes en el art. 144 de la C. E., al transcurso de un largo plazo cuyo término inicial depende de la esfera de decisión de los diversos entes a que se refiere el 143.1 y 2 de la Constitución, lo que equivaldría a dejar en las manos de entes integrantes de la totalidad nacional un mecanismo impeditivo de la defensa directa del propio interés nacional atribuida, en este caso, por el inciso primero del 144 de la C. E., a las Cortes Generales que representan al pueblo español, en quien reside la soberanía nacional (artículos 66.1 y 1.2 de la Constitución)” (FJ 1).

La Ley Orgánica 5/1983, de sustitución de la iniciativa de Segovia, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, resuelto por STC 100/1984, de 8 de noviembre. En ella, el Tribunal Constitucional afirma que "la facultad conferida por la Constitución a las Cortes, representantes del pueblo español, titular indiviso de la soberanía, para sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del 143.2 de la CE, no debe entenderse limitada sólo a los supuestos en que no haya habido tal iniciativa o cuando ésta haya sido impulsada pero se haya frustrado en cualquiera de sus fases, sino que debe considerarse extensible también a la hipótesis en que las Corporaciones del 143.2 CE excluyeran en algún caso una iniciativa autonómica que las Cortes entiendan de interés nacional. La facultad del 144,c) de la CE es así, como en otro contexto dijimos con referencia al 150.3 de la CE, “una norma de cierre del sistema” [STC 76/1983, FJ3.a)], esto es, una cláusula que cumple una función de garantía respecto a la viabilidad misma del resultado del proceso autonómico. La Constitución, que no configura el mapa autonómico, no ha dejado su concreción tan sólo a la disposición de los titulares de iniciativa autonómica, sino que ha querido dejar en manos de las Cortes un mecanismo de cierre para la eventual primacía del interés nacional. Bien entendido que tampoco esta facultad del 144,c) de la CE es ilimitada, pues en el juego de contrapesos propio de la regulación de la autonomía este mecanismo tiene también sus límites, ya que sólo cabe que las Cortes lo ejerzan respecto a las Corporaciones del 143.2 de la CE, esto es, no respecto a los territorios citados en las Disposiciones transitorias 2ª, 4ª y 5ª, y sólo por motivos de interés nacional" (FJ 3).

Sobre la aplicación del artículo 144b) a Ceuta y Melilla, el Tribunal Constitucional ha dejado claro a partir del ATC 320 /1995 que no se trata de Comunidades Autónomas, sino de Ciudades Autónomas, causa por la que se le denegaba legitimidad para interponer recurso de inconstitucionalidad (también en AATC 10/1996, 201 y 201/2000). En la STC 240/2006 se les reconoce el acceso a la jurisdicción constitucional como entes municipales. 

El ATC 202/2000 FJ 4 declaró que “el Estatuto de Autonomía de Ceuta no se elaboró y aprobó siguiendo el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta, en relación con el inciso del art. 144 b) CE, relativo a la 'autorización' de las Cortes Generales, sino con el que se refiere al 'acuerdo' adoptado por las mismas previsto en el segundo inciso del art. 144 CE”. “Dicho procedimiento -añade la STC 240/2006 FJ 4- que permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, «acordar ... por motivos de interés nacional» un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial, no debe concluir necesariamente con la creación de una Comunidad Autónoma. Y si bien los Estatutos de Autonomía están llamados a ser normalmente la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), ningún impedimento constitucional existe para que excepcionalmente puedan cumplir otras funciones específicas, supuesto en el que precisamente cabe encuadrar a los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, configurados como la expresión jurídica de una y otra ciudad, tal como se desprende de la iniciativa legislativa gubernamental que inició los procedimientos de los que surgieron las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, y de su tramitación parlamentaria, que pone claramente de manifiesto que la voluntad de las Cortes Generales no fue la de autorizar la constitución de Ceuta y Melilla como comunidades autónomas”.

4.  VIGENCIA DEL ART. 144. DEROGACIÓN O REFORMA

Con la aplicación del art. 144 y la aprobación de los distintos Estatutos de Autonomía, quedó cerrado el mapa autonómico, planteándose en consecuencia la vigencia de este precepto.

El Informe del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución Española de 2006, al que se ha hecho referencia en la sinopsis al art. 143, al plantearse el análisis de las consecuencias que la inclusión del nombre de las Comunidades y Ciudades Autónomas tendría sobre diversos preceptos constitucionales, entiende que tal inclusión -para la que contempla como alternativos o complementarios los art. 2, 137 y 143- tendría una incidencia directa en el Título VIII y, entre otros preceptos, en el art. 144.

A este respecto, considera privados de sentido los apartados a) y c) de este artículo por las mismas razones que llevan al vaciamiento del artículo 143, al contemplar supuestos para el proceso autonómico. “Esos apartados deben, por tanto, derogarse”. 

En cambio, el Consejo considera que el apartado b) -sobre autorización de un Estatuto de Autonomía para territorios no integrados en la organización provincial- tiene, sin embargo, un contenido específico que tal vez convenga conservar. “Concebido para dar acomodo a casos singulares, se ha utilizado ya en alguna ocasión y puede ser aún de utilidad en el futuro. Por ello, sería imprudente una supresión pura y simple, que no viene impuesta por la modificación consultada”. 

En su opinión, cabría dejarlo en sus propios términos tras la derogación de los apartados a) y c). Pero, como resultaría poco adecuada en la actualidad la referencia a una organización “provincial”, su redacción debería adecuarse a la realidad presente, sustituyendo la alusión a la división provincial por la referencia a las Comunidades y Ciudades Autónomas, para lo cual se aporta como texto posible el siguiente, que constituiría el nuevo art. 144: “Las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno y siguiendo el procedimiento previsto para la reforma de los Estatutos, podrán, por motivos de interés nacional, autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía singular para territorios que actualmente no estén integrados en ninguna Comunidad Autónoma.”

Comentario realizado por

Piedad García-Escudero Márquez, Letrada de las Cortes Generales y Catedrática Emérita de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid. 2026

Bibliografía

Véase la bibliografía contenida en el comentario del artículo 143 CE. Además de los comentarios al artículo 144 en las obras colectivas allí citadas, pueden consultarse:

Álvarez Conde, E. “Artículo 144: Intervención de las Cortes en el proceso autonómico”, en Alzaga Villaamil, O., dir. Comentarios a la Constitución española de 1978, Edersa, Madrid, 1999.

Ortega Álvarez, I. “La inconstitucionalidad de la reforma de la Ley Orgánica de Referéndum”, Revista de Administración Pública, nº 97.