Constitución española

1. CONTENIDO SISTEMÁTICO

Junto con los artículos 144, 147 y 151, el art. 143 CE establece el procedimiento que había de seguirse, una vez aprobada la Constitución, para la creación de unas Comunidades Autónomas que no se sabía en el momento de redactarse aquél cuantas y cuáles serían, sin perduicio de los regímenes preautonómicos que se fueron estableciendo.

De acuerdo con el principio dispositivo que inspira el proceso autonómico, el art. 143 CE determina los entes territoriales que pueden ejercer el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE, constituyéndose en Comunidades Autónomas (apartado 1), y regula los requisitos para acordar la "iniciativa del proceso autonómico", que supone el primer paso para la elaboración del correspondiente Estatuto de Autonomía, cuya aprobación produce de modo formal la constitución de la Comunidad Autónoma. Estos requisitos consisten en la adopción de determinados acuerdos, sujetos a límites temporales (apartado 2). Finalmente, el apartado 3 establece un plazo para poder reiterar una iniciativa que no prospere.

Como antecedentes históricos españoles de este precepto deben citarse los artículos 11 y 12 de la Constitución de 1931. En efecto, el art. 11 establecía la posibilidad de que una o varias provincias limítrofes con características comunes se organizaran en región autónoma, en tanto que el art. 12 regulaba el procedimiento común de formación de las regiones autónomas, fijando además, como nuestro 143.3, un plazo para poder reiterar la iniciativa autonómica si la primera vez no prosperaba.

En el Derecho comparado encontramos referencias a la constitución autónoma de las regiones en el art. 115 de la Constitución italiana de 1947, aunque el modelo italiano difiere del español al reseñar a continuación las distintas regiones concretas que integraban Italia. Debe citarse también el art. 29 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, que regula la reorganización, por ley federal y referéndum, del territorio de la Federación, teniendo en cuenta los vínculos regionales, los factores históricos y culturales y la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional.

1. Territorios susceptibles de constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1)

La posibilidad de acceso al autogobierno y constitución en Comunidades Autónomas se reconoce a los sujetos enumerados en el art. 143.1, sin perjuicio de los supuestos excepcionales regulados en el art. 144:

1. Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes: sería este el supuesto ordinario, que se correspondería con una región histórica.
2. Los territorios insulares: aplicable a los archipiélagos de Canarias y Baleares.
3. Las provincias con entidad regional histórica: como excepción al primer supuesto, una sola provincia podía constituirse en Comunidad Autónoma cuando poseyera el requisito establecido. Así, Asturias o Murcia, que con anterioridad habían sido Reinos, a las que se añadieron Cantabria y La Rioja.

Lo intentó Segovia, lo que fue impedido por la sustitución de su iniciativa por las Cortes Generales mediante ley orgánica,  de conformidad con el artículo 144c), de manera que quedó incorporada a Castilla y León (ver STC 100/1984), como también lo fue la provincia de León, al no admitirse la revocación de su iniciativa (objeto de la STC 89/1984). 

No se acogió Madrid a este precepto por carecer de entidad regional histórica, aplicándose el 144.a) (autorización por las Cortes Generales mediante ley orgánica).  

2. Órganos a quienes corresponde la iniciativa (art. 143.2)

La iniciativa del proceso autonómico (diferida hasta la celebración de las primeras elecciones locales democráticas por la disposición transitoria tercera de la Constitución) habría de ejercerse mediante el acuerdo de los órganos locales determinados en el art. 143.2:

1. Todas las Diputaciones provinciales interesadas (de las provincias a que se refiere el apartado 1)
2. En el caso de los territorios insulares, el órgano interinsular correspondiente
3. Y en ambos casos, además, las dos terceras partes de los municipios cuya población representara al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Obsérvese la inconsistencia técnica de este precepto, al utilizar para identificar los sujetos tanto a órganos de gobierno y administración (las Diputaciones Provinciales y los órganos interinsulares) como a entes locales (los municipios).

Estos acuerdos debían adoptarse en el plazo de seis meses desde el primero que se adoptara.

No obstante, la disposición transitoria primera permitía a los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía sustituir los acuerdos de las Diputaciones Provinciales o de los órganos interinsulares (no los de los municipios, que seguían siendo necesarios) por el acuerdo del órgano colegiado superior del ente preautonómico, adoptado por mayoría absoluta de sus miembros.

Entre 1977 y 1978 se crearon por decreto-ley catorce regímenes preautonómicos, que prefiguraban el futuro mapa autonómico, a su vez determinado por los Acuerdos autonómicos firmados por el Gobierno de Unión de Centro Democrático y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981, basados en el Informe de la Comisión de expertos sobre autonomías del mismo año, presidida por el Catedrático de Derecho Administrativo García de Enterría.

Ha de tenerse en cuenta que, conforme a la disposición transitoria séptima de la Constitución, los organismos provisionales autonómicos se considerarían disueltos tanto una vez constituidos los órganos que habían de establecer los Estatutos de Autonomía (a) como en el supuesto de que no hubieran ejercido el derecho de iniciativa en el plazo de tres años (c) o esta no hubiera llegado a prosperar (b), cláusulas que -junto a los plazos fijados en el art. 143.2 y 3- pretendían evitar mantener permanentemente abierto el proceso autonómico (Aguado Renedo), dando paso a la actuación de las Cortes Generales en virtud del art. 144.

3. Plazo para la reiteración de la iniciativa (art. 143.3)

De conformidad con el art. 143.3, si la iniciativa no prosperara (porque no se obtuvieran los acuerdos requeridos en el plazo establecido), no podría reiterarse hasta transcurridos cinco años, en cuyo caso recordemos que el organismo provisional preautónomico habría desaparecido por aplicación de la disposición transitoria séptima.

El plazo, como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 100/1984), sólo afectaba a los sujetos contemplados en este artículo y no a las facultades de las Cortes Generales ex art. 144.

2. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 143. DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 La aplicación del artículo 143 como procedimiento de inicio del proceso autonómico, que se ha calificado de vía lenta u ordinaria de acceso a la autonomía (frente a la vía rápida a un mayor nivel de competencias regulada en el artículo 151, con la facilitación de la iniciativa a los sujetos contemplados en la disposición transitoria segunda: País Vasco, Cataluña y Galicia), fue la generalmente utilizada (en su mayoría a través de las previsiones de la disposición transitoria primera) con la salvedad de esos tres casos, así como de Andalucía, que utilizó la vía del art. 151 (la cual requería el acuerdo de tres cuartas partes de los municipios que representaran al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia y ratificación de la iniciativa mediante referéndum, sustituyendo las Cortes Generales la iniciativa de Almería), Navarra (a la que se aplicó la disposición adicional primera para la aprobación de la LORAFNA), y Madrid, Ceuta y Melilla que se constituyeron -la primera como Comunidad Autónoma y las dos últimas como Ciudades Autónomas- en virtud del art. 144 CE.    

Como puso de manifiesto el TC en la sentencia 16/1984 FJ 2, el principio dispositivo establecido por la Constitución alcanza al procedimiento de acceso a la autonomía, que presenta diversas modalidades, como se desprende de los artículos citados, y como consecuencia, en virtud de las disposiciones constitucionales, el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas.

El camino hasta completar el mapa autonómico no transcurrió sin algún incidente, que debió ser resuelto aplicando el art. 144 y que dio origen a distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

Así, la STC 89/1984 resolvió sobre la constitucionalidad del Estatuto de Castilla y León, habida cuenta de que la Diputación Provincial de León había revocado su acuerdo de iniciativa.  "Los Ayuntamientos y la Diputación impulsan un proceso, pero no disponen de él, por la doble razón de que, producido válidamente el impulso, son otros los sujetos activos del proceso y otro también el objeto de la actividad que en éste se despliega: según el artículo 146, una Asamblea compuesta por los miembros de las Diputaciones de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas elaborará un proyecto de Estatuto que será elevado a las Cortes para su tramitación como Ley". "Admitir que tras la convocatoria de la asamblea a que se refiere el art. 146 de la Constitución cualquier provincia puede desvincularse del proceso sería tanto como afirmar que en cualquier momento puede poner fin al proceso autonómico obligando a reabrir otro con distinto sujeto y objeto también diferente. La ordenación del proceso obliga más bien a la conclusión contraria: los actos a que se refiere el artículo 143 son, como el propio precepto indica, actos de iniciativa, actos de primera impulsión del proceso que agotan sus efectos cuando éste ha entrado en su siguiente fase" (FJ 5).

En la sentencia 100/1984 (caso Segovia), el Tribunal diferencia el derecho a la autonomía reconocido por el art. 2 CE a las nacionalidades y regiones del derecho a la iniciativa autonómica que se atribuye a las provincias por el art. 143 (FJ 3). “Pero ello no significa, sin más, que directamente emanado de la Constitución, Segovia, o cualquier otra provincia, tenga un derecho a constituirse en Comunidad Autónoma uniprovincial, pues han de ser las Cortes Generales las que verifiquen si en Segovia concurre el requisito que el 143.1 de la C. E. exige al respecto, esto es, si se trata de una provincia «con entidad regional histórica», y si, por otra parte, en su proceso hacia la autonomía se han cumplido las exigencias del 143.2 de la C. E.” (FJ 2).

Sobre la no aplicación al mar territorial de la expresión “territorios insulares” contenida en el art. 143 CE, pueden verse SSTC 8/2013, 99/2023 y 3/2014.

3. VIGENCIA DEL ART. 143. EVENTUAL  DEROGACIÓN O REFORMA

Con la generalización del acceso a la autonomía por la vía del art. 143 -con las correcciones a través del art. 144, artículo a cuyo comentario nos remitimos- y la consiguiente aprobación de los Estatutos de Autonomía que constituían las Comunidades Autónomas entre 1981 y 1983, y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla en 1985, queda cerrado el mapa autonómico, lo que plantea la cuestión de la vigencia -entre otros- del artículo que comentamos.

A favor de la eventual derogación del precepto se han manifestado autores como Fossas Espadaler, para quien el art. 143 no tiene ni presente ni futuro. En contra de esta afirmación se ha argüido que la creación de nuevas CCAA podría darse a partir de la reforma de los Estatutos de Autonomía, pero no sería entonces de aplicación el artículo relativo a la iniciativa,

En la consulta por el Gobierno al Consejo de Estado que dio lugar al Informe sobre modificaciones de la Constitución Española (2006), el apartado relativo a la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas en la Constitución parte de que la designación por su nombre significa “superar la apertura inicial del modelo de descentralización política establecido por el constituyente. Las Comunidades Autónomas ya no serán una posibilidad constitucional, sino sujetos políticos pertenecientes a la Constitución misma”. Se solicitaba informe sobre qué artículo o artículos de la Constitución son los más idóneos para llevar a cabo esa mención expresa e individualizada de las Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas, criterios más adecuados para ordenar su enumeración y consecuencias jurídicas de la constitucionalización de la existencia de las Comunidades Autónomas en la Constitución y qué preceptos del texto constitucional convendría modificar para reflejarlas. 

En respuesta a estas preguntas, considerando que en el estadio inicial y transitorio el principio dispositivo se manifestó en aquellos preceptos (artículos 143, 144, 148 y 151, y disposiciones transitorias primera a séptima) que concedieron a las provincias (o, excepcionalmente, a “los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía”) la potestad de impulsar la creación y organización de Comunidades Autónomas, el Consejo de Estado entiende que el principio dispositivo desaparecería de la Constitución con la derogación de los artículos que lo consagraron, pero que esa derogación no entrañaría consecuencia jurídica apreciable, pues los preceptos que se vayan a derogar eran ya inaplicables desde que concluyó el proceso de organización política del territorio nacional en Comunidades Autónomas. Desde entonces se habían agotado las posibilidades “creadoras” del principio dispositivo. 

Entre las posibilidades que maneja el órgano consultivo para incluir la denominación de las CCAA -además del art. 2- si se prefiere no introducir cambios en el Título Preliminar, se consideran como alternativos los artículos137 y 143 CE (siendo el más indicado este último para complementar una reforma del art. 2): bien enunciando el principio de organización territorial en el artículo 137 y la enumeración en el 143, o bien incorporando ambas cuestiones en cualquiera de ellos.

El informe aporta soluciones alternativas para la redacción de estos preceptos, habida cuenta de que la modificación y la extinción de CCAA ya constituidas no se contemplan en la Constitución, a diferencia de la italiana, y deberían en consecuencia realizarse en su caso a través de reformas en los Estatutos de Autonomía, pues -como declara la STC 99/1986 FJ 4, la reserva estatutaria  “no sólo entraña la definición del territorio de cada Comunidad, sino también las previsiones relativas a su posible alteración”, lo que ha dado lugar a normas estatutarias de contenido diverso.

Comentario realizado por

Piedad García-Escudero Márquez, Letrada de las Cortes Generales y Catedrática Emérita de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid. 2026

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