Constitución española

Contenido sistemático: 

 Dado que la Constitución reconoce en el artículo 137 que los municipios y provincias, al igual que las comunidades autónomas, gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (algo que reafirma en el artículo 140), aunque no identifica el contenido de dichos intereses (véase comentarios a los artículos 140 y 141 CE), sí que afirma el derecho que los entes locales, tanto municipios como provincias, tienen a gozar de la suficiencia de recursos para el sostenimiento de los gastos derivados. 

 La autonomía financiera de las entidades locales es, así, una de las cuestiones vitales del régimen de autonomía local, al igual que lo es para las comunidades autónomas o para la existencia misma del Estado en la práctica. 

 El origen de la cuestión de la autonomía financiera de las entidades locales en España se encuentra en el s. XIX, cuando las sucesivas desamortizaciones supusieron la disolución del tradicional sistema de bienes municipales. Originalmente, desde la Edad Media, los municipios contaban tanto con bienes de tipo comunal, que podían ser utilizados por el conjunto de los vecinos (origen de los actuales montes en mano común), como con bienes propios que, administrados por las instituciones locales y mediante las rentas que producían, servían para el sustento de la organización pública. Estos últimos, unidos a las tasas y arbitrios, suponían la base de los presupuestos locales. Sin embargo, las desamortizaciones, especialmente la de Pascual Madoz de 1855, muchos de estos bienes fueron expropiados y, con ello, se creó un problema económico para los municipios. Las reformas legales del siglo XIX, enfocadas hacia la implantación del Liberalismo, fueron casi siempre contrarias al modelo de bienes de titularidad comunal, vistos como restos del Antiguo Régimen. Es esta cuestión por la que la Constitución de 1978 reconoció expresamente la necesaria autonomía financiera de los entes locales. 

Tal y como describe el Tribunal Constitucional en su Sentencia 48/2004, la autonomía financiera constitucionalmente reconocida se refleja en dos vertientes a las que ahora nos referiremos: la de los ingresos y la de los gastos. 

 En cuanto a la autonomía de ingresos, indica la STC 48/2004 que, en realidad, es el principio de suficiencia de ingresos y no el de autonomía financiera el que garantiza la Constitución española en relación con las haciendas locales, suficiencia de medios que, como hemos señalado también en reiteradas ocasiones, constituye el presupuesto indispensable "para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada" (STC96/1990, de 24 de mayo, FJ 7). Con esto, el Tribunal Constitucional confirma, en su STC 237/1992, la importancia de la vertiente económica de la autonomía, ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines. Asimismo, ha confirmado, en la STC 104/2000, que [L]a autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, de forma que sin dicha autonomía financiera sería imposible la existencia de una auténtica autonomía local. 

 Esta necesidad de respeto a la suficiencia económica local ha sido también recogida por la Carta europea de la autonomía local, que en su artículo 9 establece, entre otras cosas, lo siguiente: 1. Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. 2. Los recursos financieros de las Entidades locales deben ser proporcionales a las competencias previstas por la Constitución o por la Ley.

 A pesar del reconocimiento de esta autonomía, el propio Tribunal Constitucional ha identificado al Estado como a quien le corresponde, conforme a la competencia sobre hacienda general del artículo 149.1.14º CE, hacer efectivo el principio de suficiencia de las haciendas locales, si bien ha de tenerse en cuenta que las comunidades autónomas son corresponsables de dicha suficiencia al apuntar el propio artículo 142 CE que pueden permitir la participación de los entes locales en sus tributos. La STC 20/2020 ha reconocido que la atribución a los entes locales de nuevas tareas, o la ampliación de aquellas que ya venían desempeñando, debe tener como consecuencia, en su caso, la garantía de aquellos ingresos que le permitan hacer frente a la eventual necesidad de gasto que la nueva atribución de competencias pueda suponer, debiendo encargarse también aquel nivel de gobierno al que el bloque de constitucionalidad ha reservado la concreta competencia —y que decide atribuirla al ente local— de acordar aquellas medidas pertinentes al objeto de garantizar su suficiencia financiera. Por tanto, el nivel, estatal o autonómico, que atribuye a los entes locales determinadas competencias es, asimismo, constitucionalmente responsable de garantizar a dichos entes aquellos recursos financieros que les permitan acometer esas nuevas tareas. 

 La realización de este principio de autonomía de ingresos para la suficiencia financiera se articula, como indica el artículo 142 CE, mediante tributos propios y mediante la participación en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas. Este aspecto es desarrollado esencialmente en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que en su artículo 2.1 establece lo siguiente: La hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos: a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales. c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas. d) Las subvenciones. e) Los percibidos en concepto de precios públicos. f) El producto de las operaciones de crédito. g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. h) Las demás prestaciones de derecho público. 

 La posibilidad de establecer tributos propios es reconocida expresamente por el artículo 133.2 CE, para lo cual ha de estarse al hecho de que los entes locales carecen de la potestad legislativa necesaria según el artículo 31.3 CE, al indicar que [S]ólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley. Es, así, al Estado y a las comunidades autónomas, a quienes corresponde el establecimiento de estos tributos, a pesar de que el ámbito en el que hayan de surtir efecto sea el local. Sin embargo, en la STC 19/1987 ya se interpretó que deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los arts. 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental, ello sin perjuicio de que, esta autonomía tributaria no sea plena (los tributos propios son sólo una de las varias fuentes de ingresos de las haciendas locales) y de que no aparezca la misma, desde luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las Corporaciones Locales y porque también respecto de ellas, como no podía ser de otro modo, la autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado (Sentencia 1/1981, de 26 de enero). A lo anterior, añade la STC 126/2019 que no debe olvidarse que de conformidad con el art. 31.1 CE, los ciudadanos no solo tienen el deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, sino también el derecho de hacerlo, no de cualquier manera, sino únicamente “con arreglo a la ley” y exclusivamente “de acuerdo con su capacidad económica”. Por otra parte, el principio de autonomía financiera de los municipios (arts. 137 y 140 CE) exige que las haciendas locales dispongan de medios financieros suficientes para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, fundamentalmente, mediante tributos propios (art. 142 CE), pero que por estar sometidos al principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE), corresponde al legislador estatal integrar las exigencias derivadas de esa reserva de ley como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes [STC233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 c)].

 Entrando en los tributos de ámbito local, el RDL 2/2004 identifica expresamente en su artículo 20 y siguientes los hechos imponibles y los supuestos exentos, la cuota tributaria, el devengo y la forma de su gestión de las tasas. El artículo 28 y siguientes contienen los mismos elementos referidos a las contribuciones especiales. Finalmente, en el artículo 59 y siguientes se identifican los impuestos de regulación estatal en los que podrán participar. De forma resumida, podemos identificar el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que grava el valor de dichos bienes con independencia de su producto o de la renta que de ellos se derive; el Impuesto sobre Actividades Económicas, que grava el ejercicio de actividades empresariales, profesionales y artísticas (por lo tanto, no necesariamente mercantiles); el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, que grava la titularidad de los mismos; el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; el Impuesto sobre el Incremento del Valor del Terreno Urbano, cuya configuración hubo de ser modificada mediante el Real Decreto-Ley 26/2021 para adaptarlo a las SSTC 59/2017, 126/2019 y 182/2021; y el Impuesto sobre Gastos Suntuarios, que es de imposición voluntaria por parte de los ayuntamientos y grava el aprovechamiento de los cotos de caza y pesca. 

Por otro lado, refiriéndonos específicamente al ámbito de la provincia, de la lectura del artículo 2.1 del RDL 2/2004 puede entenderse que no existen tributos específicos para el ámbito provincial, sino que, con las especialidades que indica el Título III, disponen de los mismos recursos que los municipios. Uno de los elementos principales será el recargo sobre lo recaudado por los municipios que integran la provincia en aplicación del Impuesto sobre Actividades Económicas. Asimismo, la cesión de un porcentaje de lo recaudado en la provincia por el Estado en aplicación del IRPF, el IVA o los impuestos especiales. A todo lo anterior ha de añadirse el Fondo Complementario de Financiación. 

 Finalmente, existe también regulación en el RDL 2/2004 sobre los recursos de las entidades supramunicipales, indicando el artículo 150 que se identificarán dichos recursos en sus respectivas normas de creación, junto con lo definido en el mismo RDL 2/2004. 

 Por otro lado, en relación con la vertiente del gasto, la STC 109/1998 ya indicó que si bien el art. 142 CE sólo contempla de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente alguno en admitir que tal precepto constitucional, implícitamente y en conexión con el art. 137 de la Norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias referidas. Asimismo, en la STC 104/2000 se interpretó que el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (…) la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar...) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-. Eso lleva, según el Tribunal Constitucional, al reconocimiento de dos exigencias: la plena disponibilidad de los ingresos por parte de las corporaciones locales sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias (STC 109/1998), y la capacidad de decisión sobre el uso de los fondos, también sin condicionamientos indebidos. Como consecuencia de todo lo anterior, toda restricción o intervención en este ámbito ha de hacerse siempre de acuerdo con el marco del bloque de constitucionalidad. 

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.