Constitución española

Contenido sistemático del precepto 

Si bien pueden encontrarse ejemplos en el mundo de Estados cuyo tamaño no requiere de una división territorial interna, como la Ciudad del Vaticano o la República de San Marino, lo más común es que se requiera de dicha división tanto para la organización del poder del Estado en todo su territorio como para la organización con algún grado de autonomía de ciertas competencias. Actualmente, la provincia es entendida como la unidad territorial básica en la que se divide internamente el Estado, el cual requiere de dicha división a causa de su tamaño. 

La organización territorial interna del Estado en provincias es un sistema que puede encontrarse ya incluso durante la etapa de la República o el Imperio Romano, siendo el número de provincias cada vez mayor no solo por el aumento del tamaño de sus dominios sino también a causa del aumento de la población y la concesión de la ciudadanía a todos los integrantes del Imperio. También durante el dominio visigodo se mantuvo dicha estructura, adaptándose bajo el dominio carolingio en el centro de Europa al sistema de condados, ducados y marcas que posteriormente, con la implantación del régimen feudal, se transformarían en entidades de carácter privativo. Igualmente puede encontrarse esta división en los territorios bajo el dominio musulmán, pues el Califato Omeya concibió el sistema de coras y tagrs como equivalentes, respectivamente, al ducado y la marca. 

Frente al carácter compuesto de los reinos de la Corona de Aragón, en la Corona de Castilla, tras la conquista hacia el sur de las taifas musulmanas, se conservarán los límites de dichos reinos de una forma similar al concepto actual de las provincias o regiones, teniendo los mismos una menor diferenciación. Dichos reinos serán, en el s. XIX, la base para la configuración del moderno sistema de provincias, tal y como puede comprobarse en la descripción de dichos reinos y su división en provincias que se hace en el Real Decreto de 1833. Sin embargo, como indica MORELL OCAÑA, la relevancia del sistema local durante la Baja Edad Media será para el municipio. 

Las ideas desarrolladas en la Francia revolucionaria llevarán a la sistematización del reconocimiento de la entidad local como base para la organización del territorio y del poder del Estado en él. La Constitución de 1812 determinará la división del territorio del Estado en municipios y provincias, pero no será hasta 1833 que se aprobará el citado Real Decreto por el que se aprueba la división configurada por Javier de Burgos, Secretario de Estado de Fomento, quien a su vez se inspiró en el previo proyecto de 1822 elaborado por Bauzá y Larramendi, siguiendo en gran medida el diseño francés de las prefecturas y departamentos. Así, la provincia se convirtió en la forma tradicional de organización territorial de España, junto con el municipio, hasta la creación de las comunidades autónomas (con la excepción del sistema de Estado integral de la Constitución de 1931). En el ámbito de la provincia el órgano colegiado encargado de la representación será la diputación provincial, con competencias decisorias propias, siendo el jefe superior de la misma (posteriormente denominado gobernador civil) el encargado de ejercer la autoridad en todo su territorio y con competencias propias. Los ayuntamientos estarán originalmente subordinados a las diputaciones provinciales, adquiriendo una progresiva autonomía, y la legislación, como indica SANTAMARÍA PASTOR, variará en el reconocimiento de dicha autonomía, generalmente aumentando bajo los gobiernos progresistas. 

Según GARCÍA DE ENTERRÍA, la provincia nace en España al servicio exclusivo del pensamiento centralizador, pues con ella se suprimió definitivamente la idea de identificación territorial previa de origen medieval para organizar la articulación del poder estatal en todo el territorio. Esta conjugación de dos vertientes, nacional y local, con variaciones, sería reconocida por la legislación del s. XIX, creando por un lado la diputación provincial, con un presidente a su cabeza, para la representación de los municipios que la conforman, y por otro la figura del gobernador civil para la representación y articulación del poder del gobierno central del Estado. Esta doble vertiente también sería apreciada por la Constitución de 1931, siendo posteriormente modificada por la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 y de 1955, que acentuó su carácter de división territorial del Estado. 

Tras la anterior evolución, llegamos a la configuración de la Constitución de 1978, que en el artículo 141 reconoce de nuevo la doble vertiente de funciones de la organización provincial, volviendo a dar especial relevancia a la vertiente local y a la autonomía de las mismas. En este sentido actuaron las sucesivas normas aprobadas en el período de la Transición, como la Ley 41/1975, la Ley 30/1978 que derogó en su mayor parte la legislación de 1955, o el Real Decreto-Ley 3/1981. 

Ya definitivamente instaurado el marco constitucional vigente, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, define a la provincia, en su artículo 31.1, como una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, de forma que, como indica SANTAMARÍA PASTOR, en la actualidad la provincia se configura como una corporación de corporaciones para la representación y cooperación de los municipios limítrofes dentro de un ámbito territorial determinado. 

Como toda organización política de base territorial, la provincia consta de tres elementos básicos: territorio, población y poder. Por ello, examinaremos cada uno de estos elementos. 

En relación a la población, dado que se trata de una corporación de composición municipal, son estos los representados en la misma, de forma que los vecinos de dichos municipios son a su vez vecinos de la provincia, sin que ello conlleve una relación directa entre unos y la otra como sí se da con el propio municipio, la comunidad autónoma o el Estado. Así, podría considerarse que el principal efecto de la provincia en relación con el individuo estará en la identificación de los servicios estatales o autonómicos con los que ha de relacionarse, dado que dichos niveles toman la provincia como base de organización de lo que se conoce como administración periférica. 

 En relación con el territorio provincial, de nuevo, atendiendo a su composición municipal, estará conformado por la suma del territorio de todos los municipios que la integran, habiéndose mantenido prácticamente inalterada hasta nuestros días la división provincial de 1833. La determinación del territorio provincial tiene como efecto, como ya hemos comentado, no solo la identificación del ámbito en el que sus órganos prestarán sus servicios, sino también el ámbito en el que las administraciones periféricas del Estado y de las comunidades autónomas se organizan. Así, las subdelegaciones del Gobierno del Estado y las delegaciones provinciales de los gobiernos autonómicos, junto con los servicios periféricos no organizados en las mismas, tienen como marco territorial el ámbito de la provincia. 

 Uno de los aspectos esenciales a la hora de examinar el territorio de la provincia es la especialidad que el propio artículo 141.1 CE establece al exigir que sea mediante ley orgánica. En opinión de SANTAMARÍA PASTOR, esto puede deberse, principalmente, al hecho de que el territorio de la provincia es la circunscripción para la elección de diputados y senadores, estando el régimen electoral general igualmente sometido a reserva de ley orgánica. Con ello, por lo tanto, se evitarían técnicas como el gerrymandering que durante siglos ha existido en Estados Unidos. Otra de las causas, apunta SANTAMARÍA PASTOR, podría ser la voluntad de proteger la existencia de la provincia en algunas comunidades autónomas. 

 Finalmente, en relación con el ámbito territorial, ha de aclararse, como indica el artículo 1.2 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, que [T]odo municipio pertenecerá a una sola provincia. Junto a lo anterior, que el artículo 51 del mismo Real Decreto establece que [E]l territorio de la Nación española se divide en 50 provincias, con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente. Asimismo, puede señalarse la existencia de enclaves de municipios fuera del territorio unido de la provincia, como son el Rincón de Ademuz, el Condado de Treviño o Llívia (no solo separado de su provincia, sino que se encuentra rodeado del territorio nacional francés). 

En relación con el ámbito del poder autónomo de la provincia, este se articula a través de una diputación provincial que integra, como indica el artículo 32 LBRL, a un presidente, los vicepresidentes, la junta de gobierno y el pleno, así como los demás órganos de gestión y estudio, informe y consulta. El pleno se erige así como el órgano colegiado esencial, depositario de los principales poderes de la diputación que recoge el artículo 33 LBRL, como la organización de la diputación, la aprobación de sus ordenanzas y sus presupuestos, la planificación y aprobación de proyectos, el control a sus órganos de gobierno, etc. Su composición es una de sus características distintivas, pues tratándose de un órgano de elección democrática, no se elige por sufragio universal directo. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, establece en su Título V las reglas relativas a la elección de los diputados provinciales, describiendo un procedimiento por el cual se eligen entre 25 y 51 diputados (dependiendo del volumen de población de la provincia) de la siguiente forma: se divide el número total de diputados entre los partidos judiciales de la provincia, dividiéndose a su vez proporcionalmente los diputados correspondientes a cada partido judicial entre los grupos políticos con representación en los ayuntamientos de los municipios que lo integran, de forma que los concejales de cada partido, coalición, federación o agrupación elegirán de entre ellos a quienes ostentarán la condición de diputados. 

El pleno de la diputación estará dirigido por un presidente elegido por sus miembros, para lo cual se requiere mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en la segunda. Cabe la remoción mediante moción de censura o por cuestión de confianza fallida. Entre sus competencias están las de convocar y dirigir las sesiones del pleno, publicar los acuerdos de la diputación y velar por su cumplimiento, representar a la provincia, dirigir a su junta de gobierno y a la administración y, de forma residual, ejercer todas las competencias que se atribuyan a la diputación sin que se hayan otorgado a ningún órgano en concreto. Para sus funciones ejecutivas, el presidente cuenta con una junta de gobierno que puede estar compuesta por vicepresidentes y otros diputados nombrados por el presidente. 

Respecto de las competencias de la provincia y sus órganos, ha de tenerse en cuenta que, tal y como recuerdan las SSTC 32/1981 y 154/2015, la Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales, sino que prevé una distribución de todas las competencias que identifica entre el Estado y las comunidades autónomas. De esta forma, desde el nivel Estatal, el artículo 3 LBRL, en su apartado 2, identifica como fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social, y, en particular: a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado. A pesar de lo anterior, la enumeración de competencias contenida en la LBRL no es cerrada y estas no se identifican con exactitud. Puede tomarse como base lo establecido en el artículo 36 LBRL, que demuestra una especial atención a la prestación de servicios en los municipios de menor tamaño poblacional, como la secretaría e intervención en los de menos de 1.000 habitantes, el tratamiento de residuos en los de menos de 5.000, la prevención y extinción de incendios, recaudación tributaria local y gestión financiera en los de menos de 20.000 o la selección y formación del personal local, con la función de coordinación en todo su territorio. En este sentido, la diputación provincial se erige como un órgano que pretende asegurar el acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos de la provincia, independientemente del tamaño o capacidad económica del municipio al que pertenezcan. A lo anterior se añade la posibilidad de que las comunidades autónomas y el Estado puedan delegar o encomendar el ejercicio de competencias conforme al artículo 37 LBRL: 1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades. 2. El Estado podrá, asimismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, delegar en las Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.

De esta forma, si bien no hay un sistema cerrado de enumeración de las competencias, sí que hay una clara jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de respetarlas. Así, la STC 107/2017, en su FJ 3, estableció que las Comunidades Autónomas, tanto cuando desarrollen como cuando apliquen la previsión controvertida, estarán vinculadas a la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) y a la propia legislación básica, conforme a la que deben “asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 2.1 LBRL) [en este sentido, STC41/2016, FJ 11 b)]. También están sujetas a las garantías de autonomía local que establezca eventualmente el Estatuto de Autonomía, siempre que sean compatibles con las bases del régimen local [SSTC31/2010, FFJJ 36 y 37;168/2016, FJ 3 b);44/2017, FJ 2 c);45/2017, FJ 2 c), y54/2017, FJ 2 c)]. (…) El hecho en sí de que el artículo 7.4 LBRL, respecto del ejercicio de las competencias “propias generales” de los entes locales, confíe a otras instancias políticas poderes decisorios mediante informes vinculantes no infringe los artículos 137, 140 y 141 CE. Ciertamente, el sistema constitucional garantiza la autonomía de municipios, provincias e islas y, con ello, atribuye por sí un mínimo competencial común: al garantizar la autonomía local, habilita directamente la toma de decisiones en materia de organización por parte de los entes locales [así, refiriéndose, a la delegación de competencias, STC101/2017, FJ 5 c)] y, en particular, al reconocer su iniciativa en la actividad económica (art. 128.2 CE), autoriza también “directamente”, sin necesidad de “interposición legislativa”, el poder de crear y mantener empresas públicas, ajustándose a las condiciones que impongan las leyes [STC54/2017, FJ 5 b)]. No obstante, la Constitución confía a los poderes constituidos (Estado y Comunidades Autónomas) la definición concreta y la atribución misma de las competencias locales: “la Constitución ‘no precisa las competencias que corresponden a los entes locales’ [STC154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), citando la STC32/1981, de 28 de julio, FJ 3]. Distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149 CE) y las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 150 CE)”. Consecuentemente, de acuerdo con la Constitución, la amplitud de la cartera de servicios municipales depende, en última instancia, de las decisiones de otros niveles territoriales.Tampoco esper secontrario a la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) que municipios similares en términos poblacionales o socioeconómicos puedan alcanzar distintos volúmenes competenciales. En consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el artículo 137 CE (STC82/1982, de 21 de diciembre, FJ 4), “la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE [STC214/1989, FJ 3 a)]” (STC41/2016, FJ 9). Consecuentemente, el contenido de la cartera de servicios municipales puede ser muy diferente según las opciones políticas que desarrolle cada Comunidad Autónoma respecto de los entes locales de su ámbito territorial en el marco de las coordenadas básicas estatales.

Por otro lado, en cuanto a la existencia de otros regímenes especiales, podemos referirnos, en primer lugar, a las comunidades autónomas uniprovinciales, en las cuales las instituciones, órganos, competencias y funciones de la provincia son directamente asumidas por los órganos de la comunidad autónoma. Cabe mencionar en este ámbito los casos de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla que, sin estar integradas en el ámbito de ninguna provincia, pero gozando de autonomía, no alcanzan las mismas competencias y funciones de una comunidad autónoma. En segundo lugar, podemos referirnos a los supuestos de insularidad, siendo distintos los casos de Canarias y Baleares. En el caso de Canarias, existen dos provincias en la comunidad autónoma, con los órganos propios de una provincia, pero con la institución de los cabildos insulares en cada isla, con los cuales comparten funciones. La composición y organización de dichos cabildos son similares a las de las diputaciones provinciales. En el caso de Baleares, tratándose de una comunidad autónoma uniprovincial, las competencias de los consejos insulares, similares a los cabildos, aumentan al no existir diputación provincial. 

 Distinto es el caso de la organización provincial del País Vasco, dado que, conforme al sistema de reintegración foral descrito en la Ley del País Vasco 1/987, se crearon las juntas generales como órganos compuestos por 51 diputados forales elegidos mediante sufragio universal libre y directo, cuyas funciones son similares a las de un parlamento, asemejando así el sistema al de la propia comunidad autónoma y con un nivel competencial mucho mayor al de cualquier diputación provincial. La diputación foral será el órgano ejecutivo presidido por el diputado general (elegido por la junta general de entre sus miembros). Como característica competencial, puede citarse la gran competencia económica y financiera de estas instituciones. 

 Finalmente, en cuanto a la posibilidad de crear otras agrupaciones de municipios distintas a la provincia, el artículo 3.2 LBRL reconoce tres modalidades: las comarcas que se creen conforme a los estatutos de autonomía de cada comunidad, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios. Como diferencia entre estos tres tipos, regulados en el Título IV LBRL, puede indicarse que, respecto a las comarcas, se trata de entidades que tienen como finalidad conjugar las capacidades de varios municipios para la prestación de servicios, sin que por ello implique la pérdida de competencias por los mismos; respecto de las áreas metropolitanas, se trata de agrupaciones de municipios de grandes aglomeraciones urbanas para la planificación conjunta y coordinación de determinados servicios y obras; y respecto de las mancomunidades, son asociaciones de municipios para la ejecución común de obras y determinados servicios. Conforme al artículo 4.2 LBRL, se les aplican las mismas facultades y potestades que a los municipios y provincias, siempre que las respectivas comunidades autónomas, mediante ley, concreten cuáles son dichas facultades y potestades, debiendo ser mediante el estatuto de autonomía en el caso de las mancomunidades. 

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.