Constitución española

Contenido sistemático del precepto 

 Las entidades locales son la unidad básica de la organización del territorio en el Estado, representando, según Santamaría Pastor, el escalón territorial inferior, tras el Estado mismo y las comunidades autónomas. Concebimos estas entidades como unidades no solo territoriales sino también políticas en el interior del Estado, siendo por lo tanto fruto de la necesidad de descentralización del poder del mismo (sea de decisión o de ejecución)  en todo el territorio debido a su extensión, de forma que se pueda alcanzar un nivel de atención más cercana a las cuestiones de la vida civil de la comunidad. Sin embargo, como se explica con mayor detalle en el comentario relativo al artículo 137 CE, en ningún caso esta descentralización del poder y la concesión de autonomía puede llevar a considerar una división o merma de la soberanía en el conjunto del Estado. 

En el sistema constitucional español actual, en el Capítulo III del Título VIII de la Constitución de 1978, se identifican como entidades locales el municipio, la provincia y la isla, aunque también se hace referencia a la posible agrupación de municipios, distinta de la provincia, en el artículo 141.3. Dado que la Constitución dedica artículos diferentes al municipio y a las entidades que se forman por la agrupación de municipios, en este caso examinaremos al primero, que es unidad básica territorial, analizando en primer lugar su evolución histórica hasta el modelo actual. 

El municipio es, por tanto, la unidad menor de dimensión territorial en la organización del espacio físico que ocupa un Estado. Se trata de una entidad conformada por el territorio y su población como elementos de tipo físico, con una serie de instituciones de gobierno como elementos políticos. Para comprender la conformación actual del sistema en España, es preciso atender antes a su evolución histórica. 

 El origen del concepto de municipio se encuentra en el municipium romano, siendo la entidad política local con cierta capacidad de autogobierno, en un sentido similar al de la autonomía política actual. Durante la Edad Media, el concilium visigodo y el iqlim musulmán serán las entidades equivalentes. Según Morell Ocaña, la relevancia del municipio y del sistema local con capacidad propia de gestión se desarrollará realmente durante la Baja Edad Medida debido a la recuperación de la vida urbana y la supervivencia del localismo. Durante el Antiguo Régimen, pueden distinguirse las entidades locales según la jurisdicción corresponda a la nobleza, el clero o a la propia Corona, siendo estos últimos conocidos como señoríos de realengo, donde se les dota de un sistema de derechos basado en el Liber Iudiciorum o Fuero Juzgo. 

 La evolución histórica del poder se desarrolla en un camino de ida y vuelta en relación al localismo. Así, si el poder local fue durante el Medievo el de mayor incidencia en la vida de los sujetos (a los que desde la caída del Imperio Romano ya no se les identifica como ciudadanos), la evolución política durante la Edad Moderna y el Absolutismo despojan a las entidades locales de su capacidad de decisión autónoma, de sus fueros y tradiciones, para definir una entidad mayor y homogénea: el Estado. Sin embargo, tras la implantación de las ideas del Liberalismo, con la incidencia del movimiento romántico durante el s. XIX será cuando se recupere la idea del poder local, comenzando por la implantación del nuevo sistema de administración política bajo el dominio de Bonaparte en Francia. En cuanto a España, ya en la Constitución de 1812 se hace referencia a una división del Reino en municipios y provincias, pero no es hasta la Ley de Ayuntamientos de 1856 que se definirá a estos como las corporaciones de representación de los ciudadanos del municipio, complementándose posteriormente con la Ley Municipal de 1870. 

Según Santamaría Pastor, con carácter general, bajo los gobiernos progresistas la evolución se encamina a la elección democrática de los alcaldes y a la mayor autonomía local, mientras que bajo los gobiernos conservadores se va en la dirección opuesta hacia el dominio estatal. Sin embargo, hay casos opuestos. Así, en la exposición de motivos del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, elaborado por el Directorio Militar del General Primo de Rivera, se decía que [E]l Estado, para ser democrático, ha de apoyarse en Municipios libres. Este principio, consagrado por la ciencia política, tiene oportuna aplicación actual a nuestro país, porque para reconstruirlo sobre cimientos sólidos no basta demoler caducas organizaciones, secularmente acogedoras del feudalismo político; necesítase, además, oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquél alto rango que les había arrebatado una concepción centralista, primero, y un perverso sistema de intromisión gubernativa, más tarde. De esta forma, en su artículo 1, definía al municipio como la asociación natural, reconocida por la ley, de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad dentro del término a que alcanza la jurisdicción de un Ayuntamiento. 

Posteriormente, durante la dictadura del General Franco, la Ley de Régimen Local de 1955 devuelve de factola elección del poder local al Gobierno. Es, finalmente, con la Ley de Elecciones Locales de 1978, con la que se instaura definitivamente un modelo democrático para la configuración de las corporaciones locales, que posteriormente se vería reflejado en la Constitución y en su desarrollo legislativo. 

En la actualidad, es en el artículo 140 CE en el que específicamente se recoge la configuración del municipio, junto con la referencia a su autonomía por parte del artículo 137 y la referencia la autonomía financiera prevista en el artículo 142. Sin embargo, una de las principales características del modelo de autonomía local en el actual régimen constitucional es su carácter abierto, del cual deriva la necesidad de acudir a su desarrollo legislativo, que se contiene en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Por lo tanto, para comprender el concepto actual del municipio, además del artículo 140 CE, ha de tenerse en cuenta lo previsto en dicha norma. En este sentido, el artículo 1.1 LBRL establece lo siguiente: Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. De la misma forma, en el artículo 11.1 LRBRL se establece lo siguiente: El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Como puede comprobarse, se trata de una organización política de doble carácter o doble vertiente. Así, en el Estado, es la unidad territorial básica de su organización, mientras que también supone una corporación para la gestión autónoma de los intereses de la población que en él habita, de acuerdo con su ámbito competencial. 

 Por otro lado, los elementos del municipio, de acuerdo con el artículo 11.2 LRBRL, serán el territorio, la población y la organización, distinguiéndose así los físicos o naturales del institucional. 

 Respecto al territorio, será el espacio en el que el ayuntamiento ejerce sus competencias, debiendo quedar en todo caso en el interior de una única provincia, conforme al artículo 12 LRBRL. La división del Estado en municipios implica que todo el territorio nacional, salvo algunas excepciones, queda encuadrado en algún municipio. Respecto a la alteración del territorio de un municipio, el artículo 148.1.2º CE reconoce la posible asunción de esta competencia a las comunidades autónomas, siendo los supuestos la unión o separación de municipios, la incorporación de un municipio a otro, así como la segregación de un municipio en varios. Supletoriamente, de acuerdo con el principio del artículo 149.3 CE, el ejercicio de esta competencia corresponderá al Estado. 

 En cuanto a la población, el artículo 15 LRBRL dicta que [e]l conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio, de forma que se reconoce un vínculo específico entre los ciudadanos inscritos en un determinado municipio (vecinos) frente a los que no lo son. Sobre este punto, cabe añadir la distinción entre el concepto de vecindad administrativa, a la que se refiere el artículo 15 LRBRL, y la vecindad civil, relativa a la diferente aplicación del derecho civil general o foral. El padrón municipal, como oficina administrativa de registro en la que constan los vecinos y sus datos, se erige así en sistema de determinación de la vecindad administrativa, de la cual se desprenden, conforme al artículo 18 LRBRL, diversos derechos y deberes de los vecinos: a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral. b) Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal. c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables. d) Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales. e) Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución. f) Pedir la consulta popular en los términos previstos en la ley. g) Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio. h) Ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el artículo 70 bis. i) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las leyes. En este sentido, el mismo Tribunal Constitucional ha reconocido que la garantía institucional de los entes locales forma parte de los derechos de participación política de los ciudadanos en tanto que vecinos. Así, en las SSTC 84/1982 y 170/1989, indica que la garantía institucional supone el derecho de la comunidad local a participar, a través de sus órganos propios de gobierno y administración, en cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supra locales en dichos asuntos o materias. La garantía de la autonomía local, como se desarrollará más adelante, supone una defensa de los derechos de participación política de los ciudadanos en el marco del Estado democrático. A ello ha de añadirse el reconocimiento del derecho de participación política de los extranjeros empadronados en un municipio español en los términos del artículo 13.2 CE. 

 Finalmente, hemos de referirnos al tercero de los elementos constitutivos del municipio: sus instituciones. Se trata del elemento al que mayor definición dota la propia Constitución, dada la redacción del artículo 140, de forma que su base no depende tanto de la ley. Sin embargo, sí que ha de tenerse en cuenta la diferenciación por la LBRL de distintos sistemas institucionales para los municipios dependiendo del tamaño y características del mismo. 

 En primer lugar, en cuanto al régimen general, hemos de referirnos al ayuntamiento, entendido como la corporación en pleno, compuesto por todos los concejales, de entre los cuales uno ostentará la posición de alcalde. El número de miembros que compone un ayuntamiento estará vinculado proporcionalmente al tamaño de su población, oscilando entre los 5 y los 25 concejales en los municipios que tengan hasta 100.000 habitantes, a partir de los cuales se añade un concejal por cada 100.000 habitantes más, debiendo ser siempre un número impar. Los concejales serán elegidos por un sistema de representación proporcional mediante listas cerradas participando en el sufragio los mayores de 18 años inscritos en el censo del municipio. Por otro lado, ha de hacerse referencia al alcalde, quien ejerce la función de presidente de la corporación municipal y es elegido por y entre los concejales en la sesión constitutiva del ayuntamiento. Como requisitos, ha de haber encabezado una de las listas electorales y ser elegido por mayoría absoluta del pleno del ayuntamiento o, en su defecto, ser la cabeza de la lista más votada. Las funciones del alcalde serán, así, tanto de dirección de los debates en el pleno del ayuntamiento, como de ejercicio del poder ejecutivo del mismo. Tanto las funciones y competencias del alcalde como del pleno del ayuntamiento están definidas en la LBRL. 

 Respecto de los regímenes municipales especiales, puede atenderse al régimen de concejo abierto previsto para los municipios de menor tamaño, en el cual, conforme al artículo 29 LBRL, el gobierno y la administración corresponden a un alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales o, en su defecto, a lo que disponga la LBRL o la legislación autonómica. También se prevé en el artículo 30 LBRL la posibilidad de que las comunidades autónomas establezcan otros regímenes especiales, a lo que se añade la posible creación del área metropolitana para los casos de grandes aglomeraciones urbanas, siendo esta creada por la legislación autonómica. Finalmente, cabe destacar el régimen de las grandes ciudades, entendiendo por tales las que tengan más de 250.000 habitantes, las que sean capitales de provincia o de una comunidad autónoma (o sede de sus instituciones), así como aquellas que determine la legislación autonómica. En estos casos se pasa de un modelo asambleario a un modelo presidencialista en el cual el alcalde adquiere una posición de mayor relevancia, pasando de primus inter pares a tener una posición de líder del ejecutivo, añadiéndose la institución de la junta de gobierno local como corporación ejecutiva bajo la presidencia del alcalde. 

En cuanto a las competencias del municipio, dado que la Constitución de 1978 reconoce en el artículo 137 la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a las entidades locales, al igual que para las comunidades autónomas, si bien en dimensiones muy diferentes, ha de tenerse en cuenta que no existe una previsión constitucional expresa al respecto. Con ello quiere decirse que no hay una lista de competencias constitucionalmente reconocidas para los entes locales (ni de los municipios, ni de las provincias, ni de ningún otro tipo de ente local), como sí existe en el caso de las comunidades autónomas en su relación con el Estado, a través de los artículos 148 y 149. Es, de esta manera, la LBRL la que define en mayor grado la atribución competencial. Así, en su artículo 2.1, establece que [P]ara la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. De la misma forma, a través de su artículo 7, indica que existen competencias propias definidas en la propia LBRL y otras atribuidas por delegación, sea del Estado o de la comunidad autónoma correspondiente. En este sentido, el artículo 25.1 LBRL establece lo siguiente: El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo. Además, en el apartado 2 del mismo artículo se enumeran una serie de competencias, añadiéndose en el artículo 26 una serie de servicios que deberán prestar los municipios, dependiendo de su tamaño y otras características. 

Finalmente, deben destacarse como competencias propias e íntimamente relacionadas con la garantía de la autonomía local las descritas en el artículo 4 LBRL: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización. b) Las potestades tributaria y financiera. c) La potestad de programación o planificación. d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos. f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora. g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos. h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas ; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

 En definitiva, tanto en la STC 32/1981, como en las SSTC 109/1998 y 159/2001, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la Lex Legum no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales. De esta forma, el Tribunal Constitucional reconoce que la Constitución no pretendió recoger una lista de intereses “naturales” de los entes locales, de forma que no debe entenderse el reconocimiento a la autonomía en determinadas competencias más que como un principio en la organización del Estado que debe respetar en todo caso el legislador, tanto estatal como autonómico. 

 En cualquier caso, a pesar de esta indeterminación constitucional, sí que existe en la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, la previsión de la posibilidad de plantear un conflicto en defensa de la autonomía local frente a las normas del Estado o de las comunidades autónomas que dispongan de rango de ley y que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada, la cual se contiene en el Capítulo IV. 

 Finalmente, también puede hacerse referencia a la defensa y respeto de la autonomía local que se pretende garantizar en el derecho internacional, como son los ejemplos de la Carta Europea de Autonomía Local o el Tratado de la Unión Europea. Sobre la aplicabilidad de la Carta Europea de Autonomía Local, puede acudirse a su examen más exhaustivo en la versión previa de este artículo. 

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.