Constitución española

Contenido sistemático del precepto 

 El artículo 137 de la Constitución es el primero de los preceptos del Título VIII de la Carta Magna, titulado De la Organización Territorial del Estado, y que se contiene en su Capítulo Primero, Principios generales. Se trata de un artículo que identifica los elementos en los que se configura el territorio del Estado en su interior, los cuales se caracterizan, en contraposición a aquél, por el hecho de no gozar de soberanía sino de autonomía. De esta forma, para mejor analizar este precepto y las figuras que contiene, ha de hacerse una breve introducción a los siguientes conceptos fundamentales: Estado, soberanía, territorio, entes territoriales y autonomía. Asimismo, dada esta introducción, puede servir el comentario a este artículo como principio para el posterior análisis del resto de artículos que conforman el citado Título VIII. 

 Biscaretti di Ruffia definió el Estado como el ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la voluntad de un gobierno. Sin embargo, esta definición podría servir para cualquier forma de organización política de base territorial. Existen diversas formas de organización política que tienen como elementos un poder que se implanta sobre un territorio y una población, pero el Estado se diferencia por una característica esencial frente a todas las demás, y dicha característica es la soberanía. Con este elemento, Weber definiría el Estado como la entidad que reclama para sí el monopolio sobre el legítimo uso de la fuerza física. 

 La soberanía ha sido definida a lo largo de la historia de diversas formas. Así, Cicerón, en De Re Publica la definió como el poder supremo sobre los súbditos desligado de las leyes; Bodino, en Los Siete Libros de la República, la identificó como el poder absoluto y perpetuo de la república. La soberanía es, en todo caso, la capacidad de decisión por sí mismo del ente político, y esta característica es la diferencia esencial entre el Estado y los entes territoriales en que este se divide, dado que aquellos no disponen de dicha capacidad. Tal y como Esmein lo describió, la soberanía es un concepto que se manifiesta tanto en un plano externo como en un plano interno. En el plano externo, supone la independencia frente a las injerencias de las demás estructuras políticas, por lo que un Estado es independiente e igual respecto de todos los demás. En el plano interno, implica la supremacía frente a las organizaciones políticas menores que lo componen y la ausencia de restricción a su autoorganización, precisamente por ser la fuente de creación del derecho que lo regula. Así, en resumen, el Estado es superior a las entidades políticas que puedan existir en su interior, disponiendo de soberanía y capacidad de decisión sobre aquellas, sin perjuicio del sistema de autonomía que este les permita. 

 Respecto al territorio, Jellinek lo describió como el espacio sobre el cual el Estado se levanta y en el que es soberano. Es un espacio cerrado por las fronteras, que en los Estados modernos se pretende que sean permanentes y estables. Existen también diversas consideraciones sobre la relación entre el territorio y el Estado: Gerber y Laband consideraron que el territorio es un objeto sobre el cual el Estado tiene una especie de derecho real; Jellinek y Santi Romano lo consideraron como uno de los elementos constitutivos del Estado, sin el cual no se puede considerar su existencia (aunque exista el caso del reconocimiento de un estatus especial para la Soberana Orden de Malta), pues es parte de su ser y no de su haber; finalmente, Radnizky y Kelsen consideraron que la relación entre el Estado y su territorio no era solo que el segundo fuese un elemento del primero, sino que además ejerce como límite al ámbito de su poder, pues es donde su derecho estará vigente. 

 Una vez examinados los elementos anteriores, puede pasarse al examen de las entidades territoriales que pueden existir en el interior del Estado. Al igual que el Estado es único, pues única es su soberanía (como diría Jellinek, de la misma forma que para un mismo cuerpo solo hay una sola alma), la creación de un Estado supone la centralización del poder sobre todo el territorio que lo compone y la población que lo habita en un mismo sistema. Sin embargo, esto no impide que, aunque el territorio y el poder sean únicos, el Estado pueda organizarlos de formas distintas. Siguiendo esta variable pueden distinguirse, según Garrorena, los Estados unitarios y los compuestos, y en un punto intermedio entre ambos sistemas, los Estados descentralizados. En el primer caso, nos encontraremos ante un sistema en el que existe una única fuente de poder a través de la cual se expresa la soberanía en toda su capacidad. Respecto de los Estados unitarios, en opinión de Heller, deberíamos referirnos a ellos como Estados “simples”, puesto que en realidad todo Estado es unitario. En el segundo caso, nos encontraremos ante un sistema en el que, si bien la soberanía y su ejercicio siguen siendo únicos, existen organizaciones políticas de base territorial que disponen de un poder propio, aunque limitado por las reglas otorgadas por el Estado. Así, en el Estado compuesto podemos distinguir los sistemas federales y confederales, cuyo principio puede ser la inclusión de entidades territoriales preexistentes que pretenden mantener un cierto grado de poder propio, o puede ser la devolución de dicho poder cuando previamente se había acumulado de forma unitaria. Como ejemplos de estos sistemas podemos recurrir a Francia como sistema unitario (pues, a pesar de que su territorio también se organice en regiones y territorios de ultramar, se trata de entidades con un poder meramente administrativo y no de producción legislativa propia), Estados Unidos como sistema federal de unión, Bélgica como sistema federal de devolución o Suiza como sistema confederal. En cualquier caso aunque estos sistemas sean los considerados como más representativos de cada tipo, no se trata casi nunca de un sistema que pueda considerarse íntegramente enclavado dentro de estas categorías teóricas.

 Llegamos de esta forma al sistema de Estado regional, Categoría a la cual pertenece el sistema definido por la Constitución española de 1978. Tal y como describe el artículo 137, el territorio del Estado español se organiza en municipios, provincias y las comunidades autónomas que se constituyan, lo que entronca directamente con lo previsto en el artículo 2 CE: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles. Este sistema, que en el caso español también es conocido como Estado de las autonomías, responde a la voluntad de descentralización del poder en una organización política que parte del centralismo de un modelo unitario. Se trata, pues, de la distribución del poder no solo entre diversos órganos centrales, sino también en diversas entidades de base territorial con capacidad política, si bien limitada y sin alcanzar el ejercicio de la soberanía; esto es, el autogobierno o la autonomía política. 

Como características generales del sistema de Estado descentralizado pueden señalarse las siguientes: 

- Existe un Estado que crea las entidades territoriales internas en ejercicio de su soberanía, sea directamente por medio de sus instituciones centrales o permitiendo el ejercicio de algún tipo de iniciativa política desde los territorios. 

- Se mantiene la unidad del Estado y del reconocimiento de su soberanía, y tan solo existe una Constitución para el conjunto del Estado, así como un único ordenamiento jurídico. 

- Las entidades regionales son creadas en el marco de la Constitución, siguiendo las reglas descritas en la misma, pero no son creadas por la misma directamente (si bien en el caso de la Constitución italiana de 1947 ya se prevén regiones a las cuales se les concederá un grado especial de autonomía, por lo que puede entenderse que dichas regiones son ya creadas por la propia Constitución). Su creación deriva del ejercicio de la iniciativa legislativa mediante un procedimiento legislativo especial. 

- Las regiones y sus características no tienen por qué ser homogéneas, ni todo el territorio tiene por qué estar dividido en regiones, pues no todos los territorios tienen por qué constituirse en regiones. 

- El sistema competencial no es cerrado y no hay un numerus clausus de competencias, sino que se identifican una serie de competencias como exclusivas del Estado, definiéndose el resultado final para cada caso mediante su legislación especial. 

- Las entidades regionales no pueden asumir en ningún caso el ejercicio del Poder Judicial, pues este permanece en el ámbito competencial estatal. Ello no obsta que pueda existir algún grado de participación, como en el caso de España ocurre para la definición de la planta judicial.

- La división territorial suele verse reflejada de alguna forma en la composición de las instituciones centrales del poder. 

Como ejemplos de Estados descentralizados encontramos, además de España, la división regional de Italia conforme a la Constitución de 1947, el reconocimiento de autonomía a los archipiélagos de Azores y Madeira por la Constitución portuguesa de 1976, el reconocimiento de autonomía mediante leyes a Islas Feroe en 1948 y a Groenlandia en 1979 por Dinamarca o las leyes de devolución de 1998 en el Reino Unido para reconocer autonomía a Escocia, Irlanda del Norte y Gales. 

Entrando ya en el sistema español descrito en la Constitución de 1978, su creación responde a la búsqueda del equilibrio entre el principio de unidad del Estado eminentemente central que había sido España desde comienzos del s. XVIII a raíz de los Decretos de Nueva Planta y las demandas de autogobierno de los distintos territorios, las cuales provienen del origen compuesto propio de la unión dinástica que fue el origen de España. En gran medida, el sistema creado se basa no solo en el modelo italiano de 1947, sino en el propio modelo español del “Estado integral” descrito en la Constitución española de 1931. El sistema del Estado de las autonomías se identifica con las características antes mencionadas y se configura en el Título VIII de la Constitución, especialmente en su Capítulo III, De las Comunidades Autónomas. 

Si bien análisis de las características específicas de este sistema del Estado de las autonomías se realizará en los artículos siguientes, cabe referirse a ciertos elementos relevantes. 

En primer lugar, ha de partirse del reconocimiento de la originalidad del Estado frente a la constitución de las comunidades autónomas, que son creadas, conforme a los artículos 143, 144 y 151 CE, mediante ley orgánica de las Cortes Generales, la cual se identifica como el “Estatuto de Autonomía”. Dichas normas son, como las describe Garrorena, normas materialmente constitucionales para la comunidad autónoma que fundan, pero normas de rango legal (bajo de reserva de ley orgánica) en el marco del ordenamiento jurídico en un sentido formal. A su vez, la propia Constitución reconoce la posibilidad de procedimientos especiales para la constitución de comunidades autónomas en las disposiciones transitorias Segunda, Cuarta y Quinta. 

En segundo lugar, la relación entre las comunidades autónomas y el Estado es de sometimiento de las primeras al ordenamiento jurídico del conjunto del primero (esencialmente a la Constitución, dado el principio del artículo 9.1), conjugándose la coordinación y la cooperación en el ejercicio de las competencias. Efectivamente no puede considerarse la existencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos sino que, como indica Santamaría Pastor, es más la existencia de un solo ordenamiento jurídico con una pluralidad de subsistemas organizados dentro del mismo. En este sentido, cabe referirse también a los principios que rigen las relaciones interadministrativas descritos en el artículo 140.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dichos principios son los siguientes: 

a) Lealtad institucional.

b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía y en la normativa del régimen local.

c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes.

d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.

e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.

f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.

g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos.

h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.

i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.

En tercer lugar, el sistema no solo es heterogéneo, sino que se mantiene la capacidad de decisión de sus características concretas por parte del Estado no solo a través del respeto de los límites previstos en la Constitución, sino también de los instrumentos que aquella pone en manos de las instituciones del poder central, como son los previstos en el artículo 150 o el recogido en el artículo 155. 

Como cierre a la definición del sistema de las autonomías enmarcado en el conjunto del Estado, cabe de referirse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reflejada en la STC 31/2010, especialmente en su FJ 7, en la que para definir el concepto de las “nacionalidades” al que se refiere el artículo 2 de la Constitución indica que [L]a Constitución no conoce otra Nación que la española con la que se cualifica expresamente la soberanía ejercida por el pueblo español como su único titular reconocido, por ello, las normas del Ordenamiento no pueden desconocer ni inducir al equívoco en punto a la indisoluble unidad de la Nación española, pues en ningún caso pueden reclamar para sí otra legitimidad que la que resulta de la Constitución proclamada por la voluntad de esa Nación, ni pueden tampoco, al amparo de una polisemia por completo irrelevante en el contexto jurídico-constitucional, referir el término “nación” a otro sujeto que no sea el pueblo titular de la soberanía. 

Por otro lado, el artículo 137 también se refiere a la organización de las entidades locales. Al respecto de las entidades locales, aunque el desarrollo de las mismas corresponde a los artículos 140 a 142, cabe destacar ciertos aspectos. 

Las entidades locales son las de menor dimensión territorial en el interior del Estado y gozan de un limitado nivel de autonomía política, teniendo en el caso español una función eminentemente administrativa y vinculada no solo a la Constitución sino también directamente a la legislación nacional y autonómica, pues carecen de capacidad legislativa. La creación de los municipios y las corporaciones municipales tiene su origen ya en el derecho romano, siendo en el s. XIX cuando se sientan las bases del corporativismo local moderno que ha llegado hasta nuestros días. En la actualidad, prácticamente todo el territorio nacional se organiza en municipios y provincias, aunque no han de olvidarse los casos especiales de las ciudades autónomas y los archipiélagos. 

La clave en el análisis de las entidades locales es la definición del principio de autonomía al que se refiere el propio artículo 137, pues diverge respecto de las características que hemos comentado para el ámbito de las comunidades autónomas. Para la definición del mismo, puede acudirse a la STC 4/1981, en la que el Tribunal Constitucional indicó que esta autonomía ha de entenderse como un derecho de la comunidad local a participar, a través de sus órganos, en el gobierno y administración de sus propios asuntos, si bien el ámbito en el que esta autonomía podrá ejercerse debe ser el que el Estado fije mediante la legislación. No existen, por lo tanto, previsiones constitucionales sobre los límites o ámbitos en los que la autonomía local puede reclamarse. Como diría también en la STC 32/1981, no puede considerarse la existencia de una lista de intereses “naturales” de los entes locales. 

En cuanto a la norma esencial para configurar el sistema local, dentro de las líneas generales marcadas por la propia Constitución, debe acudirse a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Así, los únicos apuntes que en la Constitución se hacen a estas entidades son respecto a sus instituciones, su carácter democrático y representativo y a la garantía de una capacidad financiera suficiente para hacer frente a sus funciones y competencias. Sobre este último elemento, habrá de estarse a lo previsto en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. 

Finalmente, cabe hacer referencia a la previsión de un recurso ante el Tribunal Constitucional en su Ley Orgánica para la defensa de su autonomía local frente al Estado y las comunidades autónomas, si bien éste no fue contemplado originalmente en el artículo 161 CE.  

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.