Comentario
Artículo 116
1.- Precedentes históricos y Derecho comparado
La regulación de estados excepcionales durante los que quedaba suspendida, bajo determinadas cautelas, la vigencia de ciertos derechos fundamentales es tan antigua como el propio constitucionalismo histórico español y ha sido fuente de intensos debates en épocas concretas. Aparece ya en el art. 308 de la Constitución de Cádiz de 1812, referida a las garantías frente a detenciones e inviolabilidad del domicilio y sometida a autorización de las Cortes otorgada por tiempo determinado. Con idénticos perfiles reaparece en el art. 8 de la Constitución de 1837, el art. 8 de la Constitución de 1845 y el art. 9 de la non nata Constitución de 1856, aunque este último incluye una referencia a una previa ley de orden público, que debía aplicarse durante la suspensión, y la prohibición de deportaciones fuera de la Península.
Posteriormente, el art. 31 de la Constitución de 1869 contiene una regulación que se va aproximando algo más a los perfiles modernos. Ante todo, se amplían los derechos susceptibles de ser suspendidos, entre los que se incluyen las garantías frente a detenciones, inviolabilidad de domicilio, libertad de residencia, y libertades de expresión, reunión y asociación, consecuencia lógica de la mayor extensión de su reconocimiento frente a los textos anteriores. Pero, además, se establecen garantías adicionales como la aplicación durante la suspensión de garantías de una ley de orden público, establecida de antemano, y la prohibición de deportaciones superiores a 250 kilómetros del domicilio y de la aplicación de otras penas que las previamente prescritas por ley. En desarrollo de estas previsiones se dictó la Ley de Orden Público de 23 de abril de 1870, en vigor durante más de sesenta años.
Ya durante la Restauración, el régimen previsto en el art. 17 de la Constitución de 1876 es bastante similar, con dos excepciones: la posibilidad de destierros a distancias superiores a la expuesta y, sobre todo, la facultad del Gobierno cuando no estuviesen reunidas las Cortes, de acordar la suspensión de los derechos enunciados en el propio artículo (los mismos que los aludidos en la Constitución de 1869) bajo su responsabilidad y sometiendo su acuerdo a la aprobación de aquéllas lo más pronto posible.
Finalmente, la Constitución de 1931 regula la cuestión en su art. 42. No varían los derechos susceptibles de suspensión, pero sí los requisitos, inspirados en los modelos ofrecidos por los dos precedentes inmediatamente anteriores. Así, al igual que en 1869, se incluye una referencia a la ley de orden público, si bien desaparece su carácter previo necesario, y la prohibición de extrañamientos superiores a 250 kilómetros del domicilio del afectado. Del texto de 1876 se toma la facultad del Gobierno de decretar la correspondiente suspensión sometida a ratificación por las Cortes. Ésta será inmediata si el Congreso de los Diputados estuviese reunido, en un máximo de nueve días si estuviese cerrado y ante la Diputación Permanente en caso de disolución, la cual no puede decretarse mientras subsista la suspensión. Por otra parte, la disposición transitoria segunda mantiene la vigencia de la ley de 21 de octubre de 1931, de defensa de la República, durante el mandato de las Cortes Constituyentes. Finalizado éste, el desarrollo de las disposiciones constitucionales se hizo por medio de la Ley de Orden Público de 28 de julio de1933.
En el derecho comparado las fórmulas para hacer frente a las situaciones de anormalidad son de lo más variado, aunque el desarrollo del Estado constitucional ha determinado que sea regla general garantizar no sólo la superación de los presupuestos fácticos que han motivado la adopción de las medidas correspondientes sino también el mantenimiento en lo posible del sistema institucional y de unas libertades mínimas para los ciudadanos, circunstancias éstas que inspiran el contenido del art. 15 del Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950, para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Bajo estas premisas pueden encontrarse sistemas de plenos poderes para el ejecutivo otorgados por el parlamento, como fueron las dos War Powers Acts estadounidenses durante la II Guerra Mundial o es el art. 16 de la Constitución francesa de 1958, el estado de sitio, regulado en esta misma norma en su art. 36, o la suspensión de derechos, fórmula clásica del Reino Unido, donde se prevé de manera clásica para el habeas corpus en el propio Bill of Rights de 1689, así como para los derechos de reunión y manifestación (Riot Act de 1714, aún vigente), la libertad de expresión (en virtud de la Seditions Libel Act de 1819) y las libertades de circulación y residencia y de huelga. También la Constitución norteamericana de 1787 contiene un supuesto de suspensión de derechos en el apartado 2 del artículo nueve del título I, para el derecho de habeas corpus, en casos de rebelión o invasión. Puede, en cualquier caso, citarse el régimen establecido en la Ley Fundamental de Bonn, que parece haber inspirado en cierta medida la regulación española, por el que se distinguen las situaciones catastróficas del art. 35, del estado de tensión regulado en el art. 80a y del estado de defensa contemplado en el capítulo Xa, artículos 115a en adelante. Muy similar es el del art. 19 de la Constitución de Portugal de 1976 - 1982, que regula los estados de excepción y de sitio.
2.- Elaboración y desarrollo normativo del precepto
Pasando ya al régimen actualmente vigente en España, el precepto comentado no sufrió demasiadas modificaciones a lo largo de su elaboración frente a la versión ofrecida por el Anteproyecto, puesto que la redacción, que a la postre había de prevalecer, dada en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, se limitó a cambiar la denominación del estado de guerra, que pasó al actual de estado de sitio, y a introducir garantías menores, aunque significativas, en torno a las facultades de las Cámaras, que debían pronunciarse sobre la proclamación de todos los estados excepcionales y no podían ser disueltas durante su vigencia. Ello no obsta para que, además de las reformas expuestas, se suscitase un debate de cierta intensidad en torno a la conveniencia de la regulación del estado de alarma, considerado innecesario en ciertos sectores por no implicar una suspensión de derechos y por estimarse que las facultades ordinarias del Gobierno bastaban sobradamente para dar respuesta cumplida a las situaciones para las que se pensaba esta institución. Este fue el sentido de enmiendas como la núm. 1 del Sr. Riestra París, de Alianza Popular y la núm. 692, del Sr. Sánchez Montero, del Grupo Comunista, así como, en el Senado, de la enmienda núm. 67, del Grupo Progresistas y Socialistas Independientes. En cualquier caso, como es obvio, al final se impuso la opinión de los Grupos Centrista y Socialista, favorable a la incorporación de esta figura a las situaciones de anormalidad.
El desarrollo normativo del art. 116 se contiene en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio y los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. La primera es fruto de un proyecto de ley más amplio, que con el nombre de Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana se presentó en 1979 y que daría lugar a la hoy derogada Ley Orgánica 11/1980, de 1 de diciembre, sobre los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la Constitución y a la LO 4/1981. La forma normativa de ley orgánica viene impuesta por el primer párrafo del art. 116, en coherencia lógica con la exigencia de este rango para las leyes que desarrollen derechos fundamentales y libertades públicas, establecida por el art. 81.1 CE. Es preciso mencionar también el artículo 5.1.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que dispone que "Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde (...) declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio". Puede, además, citarse la concurrencia de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y, aun de forma negativa en tanto en cuanto prevé expresamente no aplicar las potestades propias de los estados ahora estudiados, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.
Antes de pasar al estudio de cada una de las situaciones es preciso recordar algunos efectos comunes a todas ellas deducidos tanto de la Constitución como de los primeros artículos de la LO 4/1981. Así, la declaración de cualquiera de ellos procede sólo cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes y las medidas adoptadas serán las indispensables para asegurar su restablecimiento, debiendo aplicarse de forma proporcionada a las circunstancias. Así lo ha sostenido la STC 33/1981, de 5 de noviembre, en relación con la declaración del estado de alarma y los derechos de huelga y conflicto colectivo. De dicha excepcionalidad se infiere, no obstante, una capacidad de incidir en la esfera de libertades de los ciudadanos mucho más intensa que en cualquier otra situación, incluida la de suspensión individual de derechos recogida en el art. 55.2 CE, tal y como ha subrayado la STC 199/1987, de 16 de diciembre. Además, dicha declaración no afecta al normal funcionamiento de las instituciones, de modo que no se altera la responsabilidad del Gobierno ni de sus agentes. Por ello, no puede disolverse durante su vigencia el Congreso de los Diputados y se procederá a la inmediata convocatoria de las Cámaras si no estuviesen en período de sesiones. Si el Congreso de los Diputados estuviese disuelto sus funciones en esta materia serían asumidas por la Diputación Permanente.
Por idéntica razón se declaran impugnables ante la jurisdicción competente los actos y disposiciones de las Administraciones Públicas dictados durante su vigencia y se determina el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando sufran de manera directa, en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, como consecuencia de actos o disposiciones adoptados en alguna de las situaciones de anormalidad. No deben, además, aprovecharse estas situaciones para tomar decisiones de trascendencia en relación con el sistema político vigente, de manera que, con buen sentido, el art. 169 CE prohíbe iniciar una reforma constitucional si está en vigor cualquiera de los estados regulados en este artículo. Por último, es requisito ineludible que se dé máxima publicidad a la declaración de cualquiera de dichos estados, para lo que se dispone la inmediata publicación en el BOE y su difusión en los medios públicos y privados pertinentes de aquélla y de las normas que se dicten durante su vigencia.
Dicho lo anterior, conviene destacar que el Tribunal Constitucional ha considerado, en su ATC 7/2012 y en su STC 83/2016, que “el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma o el de la declaración y prórroga del de excepción, que no son meros actos de carácter autorizatorio, pues tienen un contenido normativo o regulador (ya en cuanto hacen suyos el alcance, condiciones y términos del estado de alarma o de excepción fijados o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente los establece o introduce modificaciones en los propuestos), así como el acto parlamentario de declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex art. 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos” y que “aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma.” En otras palabras, son actos objeto de control de constitucionalidad.
3.- El estado de alarma
- Declaración y efectos
Pasando a los distintos supuestos, el estado de alarma se declara en todo o parte del territorio nacional por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, de oficio o a petición del Presidente de la Comunidad Autónoma afectada, cuando acontezcan catástrofes, calamidades o desgracias públicas tales como terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves, situaciones de desabastecimiento y paralización de los servicios esenciales para la comunidad que determine alguno de los resultados anteriores, como consecuencia de huelgas o conflictos colectivos. El Decreto gubernamental debe determinar el ámbito territorial, los efectos y la duración del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días, salvo autorización del Congreso de los Diputados y debe comunicarse a esta Cámara, junto con los Decretos que se dicten durante su vigencia. De la comunicación del Gobierno se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que proceda. En cuanto a la autorización de prórroga, que debe solicitarse antes de expirado el plazo inicial, su aprobación corresponde al Pleno, tras un debate ajustado a las normas establecidas en el art. 74.2 del Reglamento para los de totalidad. Los Grupos parlamentarios pueden presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones de la prórroga hasta dos horas antes del mismo.
El estado de alarma no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que su declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas de la autoridad competente, concepto éste referido al Gobierno o, por delegación de éste, al Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. Se produce en este caso una concentración de potestades en el Estado cuya constitucionalidad ha sido ratificada por la STC 133/1990, de 19 de julio, por entender que en estos supuestos aparece de forma indudable un interés general que la justifica. Es posible, sin embargo, una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el art. 11 LO 4/1981, que faculta al Gobierno para imponer límites a la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, practicar requisas temporales de bienes, imponer prestaciones personales obligatorias, ocupar transitoriamente todo tipo de industrias y explotaciones, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e imponer las órdenes necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios afectados por una huelga o una medida de conflicto colectivo.
El estado de alarma es el único de los previstos en el artículo 116 que ha sido aplicado hasta la fecha, si bien en dos situaciones bien diferentes.
- La declaración del estado de alarma como consecuencia de la crisis de los controladores aéreos
La primera, el 4 de diciembre de 2010 el Gobierno aprobaba, en Consejo de Ministros, el Real Decreto 1673/2010, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. El texto de la citada disposición justificaba la medida en los siguientes términos: "Las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre del espacio aéreo español, como consecuencia de la situación desencadenada por el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo, impiden el ejercicio del derecho fundamental mencionado y determinan la paralización de un servicio público esencial para la sociedad como lo es el servicio de transporte aéreo. Todo ello constituye, sin duda, una calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad de los perjuicios causados".
El ámbito de aplicación del Real Decreto abarcaba todo el territorio nacional y en virtud del mismo, "todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasan a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.Uno de la Ley Orgánica 4/1981". Durante la vigencia del estado de alarma, el artículo 6 del Real Decreto facultaba al Jefe del Estado Mayor del Aire y a las autoridades militares que éste designara para adoptar las decisiones pertinentes.
El estado de alarma se dictó con una duración prevista de 15 días, si bien el Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, solicitó al Congreso de los Diputados la autorización para prorrogar el estado de alarma durante 30 días más. El Pleno de la Cámara Baja debatió y aceptó esta petición en su sesión del 16 de diciembre de 2010 (DS 214, de 16/12/2010). En la misma se votó la solicitud del Gobierno, que fue aprobada sin modificaciones, y una propuesta sobre el alcance y las condiciones de la prórroga que fue rechazada. A raíz de lo anterior el 18 de diciembre de 2010 se publicó en el BOE el Real Decreto 1717/2010 que prorroga el estado de alarma decretado anteriormente "en sus mismos términos" (art. 1) hasta las 24 horas del 15 de enero de 2011.
Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que "Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados". Dado que la prórroga implicaba extender el estado de alarma hasta el mes de enero, que de acuerdo con el artículo 73 de la Constitución se encuentra fuera de los períodos de sesiones, podía darse que fuera necesario articular algún mecanismo que permitiera mantener las Cámaras convocadas. No obstante, ello se entendió innecesario dado que realmente al Parlamento no le restaba ninguna función adicional en relación con el estado de alarma más allá de controlar la labor del Ejecutivo. Se entendió que, en el caso de que surgiera la necesidad de adoptar alguna decisión, bastaba con recurrir a los instrumentos ordinarios de convocatoria del Pleno previstos en el artículo 73 de la Constitución. De esta forma, sin más intervenciones del Congreso, el 15 de enero de 2011, a las 24 horas, decaía el primer estado excepcional.
Como consecuencia de la declaración del estado de alarma se produjeron una serie de recursos contencioso-administrativos impugnando el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre. El Tribunal Supremo inadmitió tales recursos y la parte actora interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Así, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica del estado de alarma y su alcance en la STC 83/2016, de 28 de abril de 2016 (FJ 7 y 8), a la que procede remitirse.
- La declaración del estado de alarma como consecuencia de la pandemia provocada por el COVID-19.
El segundo estado de alarma se dictó como consecuencia de la pandemia provocada por el COVID-19 en el mes de marzo de 2020. En puridad, como de inmediato se dirá, no se dictó un estado de alarma, sino varios y con varias prórrogas. Procede un análisis de tal situación.
En la XIV Legislatura, en el marco de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 se declaró el estado de alarma en tres ocasiones; dos de ellas de ámbito nacional, y una de ellas circunscrita a la Comunidad Autónoma de Madrid.
Así, en primer término, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE, núms. 67 y 73, de 14 y 18 de marzo de 2020, y BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núms. 54 y 56, de 17 y 20 de marzo de 2020). Dicho Real Decreto fue remitido a la Cámara el día 16 de marzo de 2020 y, en la sesión plenaria celebrada el 18 de marzo de 2020, fue objeto de debate la comunicación del Gobierno que acompañaba el mismo (DS, Congreso de los Diputados, núm. 15, de 18 de marzo de 2020).
Posteriormente, el Gobierno solicitó la autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, en los términos del Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020 (BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 58, de 26 de marzo de 2020), solicitud que fue debatida en la sesión plenaria celebrada el 25 de marzo de 2020 (DS, Congreso de los Diputados núm. 16, de 25 de marzo de 2020), en la que se acordó autorizar la prórroga (BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 59, de 2 de abril de 2020). Acto que quedó articulado mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo (B.O.E. núm. 86, de 28 de marzo de 2020). En el referido BOE, así como en los que publicaron los sucesivos Reales Decretos de prórroga del estado de alarma que el Gobierno elaboró en los términos autorizados por el Congreso de los Diputados, se publicaron también las Resoluciones del Congreso de los Diputados por las que se ordena la publicación de los acuerdos de autorización de las prórrogas del estado de alarma.
Durante los meses de abril, mayo y junio de 2020 el Gobierno solicitó en otras cinco ocasiones al Congreso de los Diputados la autorización de la prórroga del estado de alarma declarado mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núms. 65 y 73, de 14 y 24 de abril de 2020, núms. 81 y 88, de 8 y 22 de mayo de 2020 y núm. 97, de 5 de junio de 2020) que fueron acordadas en las sesiones plenarias de:
- 9 y 22 de abril (DS, Congreso de los Diputados, núms. 17 y 19, de 9 y 22 de abril; BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núms. 65 y 73, de 14 y 24 de abril), concluyendo en los Reales Decretos 487/2020, de 10 de abril y 492/2020, de 24 de abril (B.O.E. núms. 101 y 115, de 11 y 25 de abril de 2020);
- 6 y 20 de mayo (DS, Congreso de los Diputados, núms. 21 y 23, de 6 y 20 de mayo; BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núms. 81 y 89, de 8 y 25 de mayo), materializándose en los Reales Decretos 514/2020, de 8 de mayo y 537/2020, de 22 de mayo (B.O.E. núms. 129 y 145, de 9 y 23 de mayo de 2020); y
- 3 de junio (DS, Congreso de los Diputados, núm. 25, de 3 de junio de 2020; BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 98, de 8 de junio de 2020), articulando mediante el Real Decreto 555/2020, de 5 de junio (B.O.E. núm. 159, de 6 de junio de 2020).
Finalmente, este primer estado de alarma estuvo vigente hasta el 21 de junio de 2020.
En segundo lugar, y circunscrito a determinados municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid, mediante el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, se declaraba un nuevo estado de alarma para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 (BOE, núms. 268 y 272 [corrección de errores], de 9 y 14 de octubre de 2020, y BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 161, de 16 de octubre de 2020). Este Real Decreto fue remitido a la Cámara el día 9 de octubre de 2020 y, en la sesión plenaria celebrada el 13 de octubre de 2020, fue objeto de debate la comunicación del Gobierno que acompañaba el mismo (DS, Congreso de los Diputados núm. 51, de 13 de octubre de 2020). No siendo solicitada la prórroga por el Gobierno, este segundo estado de alarma estuvo vigente hasta el 24 de octubre de 2020.
Por último, mediante el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, se declaraba el tercer y último estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 (B.O.E, núm. 282, de 25 de octubre de 2020, y BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 171, de 30 de octubre de 2020). De nuevo, este Real Decreto fue remitido a la Cámara el día 25 de octubre de 2020 y, en la sesión plenaria celebrada el 29 de octubre de 2020, fue objeto de debate la comunicación del Gobierno que acompañaba el mismo. En la misma sesión plenaria fue debatida la solicitud del Gobierno de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, en los términos del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de octubre de 2020 (BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 171, de 30 de octubre de 2020), resultando acordada la prórroga (DS, Congreso de los Diputados núm. 59, de 29 de octubre de 2020; BOCG, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 174, de 6 de noviembre de 2020), siendo articulada mediante el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre (B.O.E, núm. 291, de 4 de noviembre de 2020). Este último estado de alarma estuvo vigente hasta el 9 de mayo de 2021.
Una vez descritos los sucesivos estados de alarma y prórrogas que se declararon, procede referirse a las dos sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional: la sentencia del Tribunal Constitucional 148/2021, de 14 de julio, por la que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y sus tres primeras prórrogas y la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021, de 27 de octubre, por la que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado contra el Real Decreto 926/2020, de 14 de marzo y su prórroga.
La primera de las dos sentencias, la STC 148/2021, marca la pauta de la doctrina que establece el Tribunal Constitucional. Ciertamente, ambas sentencias cuentan con una serie de votos particulares que no pueden despreciarse, aunque no se vaya a hacer referencia en este momento a ellos. El fallo de esta primera sentencia tiene dos puntos destacables. En primer término, inadmitir la pretensión de inconstitucionalidad dirigida contra la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecen medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. La razón es simple: el Tribunal Constitucional no es el órgano competente para el control de constitucionalidad de una norma de esa naturaleza.
Más importante es el segundo punto en que estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y, en consecuencia, declara inconstitucionales y nulos, con el alcance indicado en el fundamento jurídico 2, letra d), y con los efectos señalados en los apartados a), b) y c) del fundamento jurídico 11 los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 y los términos «modificar, ampliar o» del apartado 6 del artículo 10, en la redacción resultante del artículo único, apartado 2, del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.
En cuanto a los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 referidos, genéricamente, a la limitación de la libertad de circulación de las personas (art. 19 CE), el Tribunal Constitucional entiende, en primer término, que este artículo se ubica en una norma de emergencia, en el estado de alarma, y por ello su enjuiciamiento constitucional solo se puede abordar a partir de categorías propias del régimen extraordinario de limitación de derechos fundamentales, prescindiendo de las habituales. Dicho esto, considera que la suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental solo resulta practicable en los estados de excepción y de sitio, de modo que el juego combinado de los artículos 116 y 55.1 CE convierte en inconstitucional cualquier ejercicio de tal poder extraordinario que se hiciera con ocasión del estado de alarma. Y, en este sentido, refiere que la limitación por defecto de la libertad deambulatoria consignada en el artículo 7 es inconstitucional pues es de tal intensidad que solo cabe mediando la suspensión de su vigencia, lo cual no es posible mediante el estado de alarma. De tal suerte que tal restricción aparece más como una «privación» o «cesación» del derecho, por más que sea temporal y admita excepciones, que como una «reducción» de un derecho o facultad a menores límites. Así, la disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito (personal, espacial, temporalmente) menor, sino que lo suspende a radice, de forma generalizada, para todas «las personas», y por cualquier medio. La facultad individual de circular «libremente» deja pues de existir, y solo puede justificarse cuando concurren las circunstancias expresamente previstas. De este modo, señala el Tribunal Constitucional, cualquier persona puede verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública, y podrá ser sancionada siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en las disposiciones del real decreto.
Respecto de los términos «modificar, ampliar o» del apartado 6 del artículo 10, el Tribunal Constitucional los declarada contrarios al artículo 38, en relación con el art. 116.2 CE por considerar que la habilitación concedida al Ministro de Sanidad permitió que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los apartados 1, 3 y 4 del Real Decreto sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso de los Diputados; garantía de orden político de la que no cabe en modo alguno prescindir pues tales limitaciones que afectan a la libertad de empresa, una vez fijadas en el Real Decreto, no pueden ser ampliadas ni modificadas sino por el propio Consejo de Ministros, mediante un nuevo decreto del que se diera cuenta inmediata al Congreso de los Diputados (art. 116.2 CE).
En cuanto al alcance de la inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional señala que no son susceptibles de ser revisados como consecuencia de la nulidad de los preceptos los procesos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada ni las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes, además de las demás situaciones jurídicas generadas por la aplicación de los preceptos anulados, justificando tal alcance en que la inconstitucionalidad parcial no deriva del contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y proporcionalidad acepta, sino del instrumento jurídico a través del cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales.
Sin embargo, señala que sí es posible la revisión en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad no sería por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
La segunda de las sentencias, la STC 183/2021, analiza dos cuestiones bien diferentes: la duración de la prórroga del estado de alarma y, por conexión, la rendición de cuentas del Gobierno; y la designación de los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía como «autoridades competentes delegadas» para la gestión de las medidas de la crisis pandémica.
Analizaremos primero la sentencia respecto de las reglas referidas a la duración de la prórroga del estado de alarma y, en relación con ello, a la «rendición de cuentas» por el Gobierno ante el Congreso de los Diputados.
Sobre el primer aspecto, el Tribunal Constitucional concluye que la duración de la prórroga del estado de alarma se acordó sin fundamento discernible y en detrimento de la irrenunciable potestad constitucional del Congreso de los Diputados para decidir en el curso de la emergencia, a solicitud del Gobierno, sobre la continuidad y condiciones del estado de alarma, intervención decisoria que viene impuesta por la Constitución (art. 116.2) y que por lo demás concordaba, para la crisis extrema que se padecía, con lo considerado por el Parlamento Europeo, e instado a los Estados miembros, en su resolución de 13 de noviembre de 2020 sobre el «Impacto de las medidas relacionadas con la COVID-19 en la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales». Así pues, se declara la inconstitucionalidad y nulidad de «La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021».
Sobre el segundo aspecto, en conexión con lo anterior, tacha de inconstitucional los diferentes plazos en los que deberían comparecer el presidente del Gobierno y el ministro de Sanidad para la «rendición de cuentas» del Ejecutivo al Congreso al considerar la nulidad de la duración de la prórroga del estado de alarma. Por último, declara la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo tercero de aquel art. 14, que preveía el momento de vigencia de la prórroga en que la conferencia de presidentes autonómicos, en su calidad de autoridades competentes delegadas, pudieran formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma.
Respecto de la designación in generede los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía como «autoridades competentes delegadas» para la gestión de las medidas de la crisis pandémica, el Tribunal Constitucional señala que ello es contrario al bloque de la constitucionalidad al entender, de una parte, que, aun cuando pudiera ser aceptada aquella función coordinadora de la «delegación» así establecida, esta responsabilidad constitucional únicamente tendría que haber correspondido al Gobierno. Como consecuencia de lo anterior, argumenta que el Congreso quedó privado primero, y se desapoderó después, de su potestad, ni suprimible ni renunciable, para fiscalizar y supervisar la actuación de las autoridades gubernativas durante la prórroga acordada (art. 116.5 CE y arts. 1.4 y 8 LOAES) pues quien podría ser controlado por la Cámara (el Gobierno ante ella responsable) quedó desprovisto de atribuciones en orden a la puesta en práctica de unas medidas u otras. Sin embargo, quienes sí fueron apoderados en su lugar a tal efecto (los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía) no estaban sujetos al control político del Congreso, sino, eventualmente, al de las asambleas legislativas respectivas. Por consiguiente, la «rendición de cuentas» ante el Congreso de los Diputados del presidente del Gobierno y del ministro de Sanidad se redujo durante la prórroga a lo que tuviera que ver, respectivamente, con los datos y gestiones del «Gobierno de España» y con los correspondientes a ese «departamento» por lo que quedó cancelado el régimen de control que, en garantía de los derechos de todos, corresponde al Congreso de los Diputados bajo el estado de alarma. Control parlamentario que está al servicio, también, de la formación de una opinión pública activa y vigilante y que no puede en modo alguno soslayarse durante un estado constitucional de crisis.
En fin, el fallo de esta sentencia fue la estimación de las pretensiones de inconstitucionalidad y nulidad relativas a la duración de la prórroga autorizada por el Congreso de los Diputados, así como a la regulación del régimen de delegación que efectuó el Gobierno, en cuanto autoridad competente, en los presidentes de las comunidades autónomas y de ciudades autónomas.
Por último, pero no por ello menos importante, se dictó una tercera sentencia relacionada con el estado de alarma, si bien circunscrita solamente al ámbito del Congreso de los Diputados. Mediante la resolución de un recurso de amparo, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 168/2021, declaró que se había vulnerado el derecho fundamental de participación política (art. 23 CE) como consecuencia de acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de marzo de 2020, en el que procedía a suspender desde ese mismo día el cómputo de los plazos reglamentarios que afectaran a las iniciativas que se encontraran en tramitación en la Cámara hasta que la Mesa levantare tal suspensión.
4.- El estado de excepción: declaración y efectos
Por su parte, el estado de excepción puede declararse cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales o cualquier otro aspecto del orden público resulten gravemente alterados. Para ello, el Gobierno debe solicitar la previa autorización del Congreso de los Diputados en la que se determinen sus efectos, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita y la relación de medidas que quepan en relación con ellos, su ámbito territorial y duración, que no puede exceder de treinta días y la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que se puedan imponer a quienes contravengan las disposiciones dictadas durante su vigencia. El debate en la Cámara seguirá lo antes apuntado para la autorización de prórroga del estado de alarma. Obtenida la autorización, la declaración se acordará por Real Decreto del Consejo de Ministros.
La declaración de estado de excepción puede generar importantes efectos sobre diversos derechos fundamentales, dentro de los términos fijados por el art. 55.1 CE y la propia LO 4/1981. Así, la autoridad gubernativa puede proceder a la detención por un máximo de diez días de toda persona de la que existan sospechas fundadas de que va a provocar alteraciones del orden público, informando de ello al juez dentro de las veinticuatro horas siguientes y con respeto de las garantías al detenido establecidas en el art. 17.3 CE y del procedimiento de habeas corpus del art. 17.4. Asimismo, decretada la suspensión del art. 18.2 CE, la autoridad gubernativa puede disponer inspecciones y registros domiciliarios para el esclarecimiento de hechos presuntamente delictivos o el mantenimiento del orden público, con la asistencia del titular o el encargado de la casa o, en su defecto, un familiar mayor de edad, si se hallaren presentes y, en todo caso de la de dos vecinos, levantando acta escrita de las circunstancias del registro.
Puede, por otra parte, acordarse la suspensión del secreto de las comunicaciones previsto en el art. 18.3 CE, lo que faculta a la autoridad gubernativa a intervenir toda comunicación, incluidas las postales, telegráficas y telefónicas, dando cuenta por escrito al juez competente. De autorizarse la suspensión de la libertad de circulación y residencia del art. 19, la Administración puede prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se concreten, delimitar zonas de seguridad, exigir a ciudadanos concretos la comunicación previa de los desplazamientos que efectúen fuera de su residencia habitual, imponerles su traslado forzoso de la misma y fijársela transitoriamente. Para aplicar estas medidas, deben concurrir motivos fundados en razón a la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectada. Asimismo, podrá autorizarse la suspensión de todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones cinematográficas y teatrales y el secuestro de publicaciones, si bien, dado que el art. 20.2 no aparece citado en el art. 55.1 CE, el ejercicio de estas potestades no admite ningún tipo de censura previa.
En relación con los derechos del art. 21 CE, durante el estado de excepción y de acuerdo con la autorización del Congreso, será admisible someter a autorización previa, prohibir su celebración o disolver toda reunión y manifestación, con la excepción de las que convoquen los partidos políticos, sindicatos y asociaciones de empresarios en cumplimiento de los fines que les asignan los arts. 6 y 7 CE. Para penetrar en los locales en que tengan lugar las reuniones los agentes deben estar provistos de orden formal o escrita salvo que se estuviesen produciendo alteraciones graves del orden público, agresiones a las Fuerzas de Seguridad o en cualquier otro supuesto de flagrante delito. Respecto de las huelgas y medidas de conflicto colectivo, el art. 23 LO 4/1981 va más allá de las previsiones citadas para el estado de alarma y admite directamente su prohibición, siempre que ésta haya sido autorizada por el Congreso de los Diputados. Para los extranjeros, por lo demás, el art. 24, al amparo de la remisión a la ley que en la regulación de sus derechos contiene el art. 13.1 CE, dispone la obligación de realizar las comparecencias que se acuerden y a cumplir las normas que se dicten sobre renovación o control de permisos de residencia. En caso de incumplimiento y, previa justificación sumaria, se podrá decretar su expulsión.
Por último, el Gobierno puede por Real Decreto del Consejo de Ministros poner fin al estado de excepción antes de que finalice el período para el que fue declarado, dando cuenta inmediatamente al Congreso de los Diputados, así como solicitar de éste que autorice su prórroga por otro término máximo de sesenta días. Dicha prórroga se tramitará con las mismas formalidades que la declaración inicial.
5.- El estado de sitio: declaración y efectos
La declaración del estado de sitio procede cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional que no pueda resolverse con otros medios. Corresponde dictarla al Congreso de los Diputados, a iniciativa del Gobierno, por mayoría absoluta. La resolución aprobada debe determinar su ámbito territorial, duración - a la que la Constitución no pone límites - y condiciones y se tramitará en la forma expuesta para la autorización de prórroga del estado de alarma.
El estado de sitio es la última ratio del sistema, solo aplicable cuando se estime la insuficiencia de otros medios, por cuanto, además de permitir la máxima restricción de derechos fundamentales, todos los que pueden suspenderse en el estado de excepción más las garantías jurídicas del detenido previstas en el art. 17.3, lo que deja indemne sólo el habeas corpus establecido en el art. 17.2 CE, implica una militarización de la situación de anormalidad. Ello se infiere no sólo por razones históricas, sino también por la propia enunciación de los supuestos en que procede, que recuerda inevitablemente a las misiones que a las Fuerzas Armadas atribuye el art. 8.1 CE, y la invocación a las facultades militares y de defensa del Gobierno para sustentar la asunción por éste de todas las facultades extraordinarias que se anudan al estado de sitio, facultades que a mayor abundamiento se ejercen por medio de la autoridad militar que designe el propio Gobierno. Dicha autoridad militar difundirá los bandos oportunos con las medidas y prevenciones necesarias y podrá recabar de las autoridades civiles la información y noticias referentes al orden público que resulten pertinentes.
En fin, de acuerdo con el art. 117.5 CE, durante el estado de sitio el Congreso de los Diputados puede establecer los delitos que queden sometidos a la jurisdicción militar, regulada en la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de competencia y organización de la jurisdicción militar. Dicha jurisdicción, en cualquier caso, ha de someterse en su organización y funcionamiento a los principios constitucionales y su extensión más allá del ámbito castrense sólo puede producirse excepcionalmente, tal y como ha subrayado la STC 113/1995, de 10 de julio, la cual, por lo demás reconoce que el estado de sitio reúne tales condiciones de excepcionalidad.
Comentario realizado por
Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizado por
Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero, 2018 y 2026.