Constitución española

1. Teoría general de la disolución del Parlamento

a) Concepto y órgano competente

La disolución del Parlamento no es otra cosa que la decisión por la que se pone fin anticipado a este órgano representativo, decayendo, en teoría, todos sus procedimientos, facultades y prerrogativas, si bien no podemos olvidar la existencia de órganos que velan por los poderes del Parlamento, disuelto éste. En vez de concluir al expirar el período por el que fue elegido, la disolución supone anticipar este momento.

Pero este fin adelantado va aparejado a la elección de un nuevo Parlamento, ya que en otro caso implicaría la abolición pura y simple de la institución y la propia existencia del Estado democrático. Desde este punto de vista debería hablarse de la disolución de un Parlamento -entendido como Legislatura- más que de la disolución del Parlamento.

Esta decisión de disolver suele corresponder al Gobierno. Aunque en algunos países se conoce la autodisolución o disolución decretada por el propio Parlamento, la realidad es que se trata de un supuesto excepcional (caso de los Länder alemanes, pero no de la Asamblea federal). Allí donde se conoce esta facultad, la misma constituye un atributo del poder Ejecutivo en la práctica totalidad de Estados.

b) Sentido histórico y actual

La disolución fue una facultad que ostentaban algunos monarcas del Antiguo Régimen y que utilizaban como medio de deshacerse de un Parlamento hostil, como ocurrió en Inglaterra con frecuencia.

Con el Estado constitucional, en los regímenes parlamentarios, la disolución del Parlamento pierde ese carácter y se transforma en un instrumento que permite arbitrar conflictos entre el poder Legislativo y el Ejecutivo. La exigencia de responsabilidad política del segundo por el primero adquiere un contrapeso en esta facultad de disolver el Parlamento. La disolución se presenta como un arma de que dispone el Gobierno en sus relaciones con las Cámaras y con la que puede contrarrestar la influencia de estas últimas. Esta medida gubernamental pende como una amenaza sobre el Parlamento: la mayoría parlamentaria sabe que, en caso de denegar la confianza tácita al Gobierno a través de cualquier votación, éste puede replicar disolviendo las Cámaras y convocando nuevas elecciones, en las que esos parlamentarios tendrán que afrontar el riesgo de perder su escaño.

En definitiva, ya no es un procedimiento para poner sordina a la representación popular sino para hacer que sea precisamente el pueblo quien dirima el conflicto surgido entre el brazo Legislativo y el Ejecutivo: las elecciones confirmarán al Gobierno, si resulta una nueva mayoría afín, o provocarán su sustitución, en caso contrario.

Pero el sentido de la disolución cambió también después al compás de la evolución histórica. Cuando, tras la Segunda Guerra Mundial, el parlamentarismo devino un parlamentarismo basado en grandes partidos de masas, centralizados y muy disciplinados, la situación descrita en el párrafo anterior se hizo muy ocasional. Merced a la disciplina partidaria que une a la mayoría parlamentaria con el Gobierno resultaba muy difícil que esa mayoría pusiese en aprietos al Gobierno.

En ese marco, la disolución anticipada se convierte en un instrumento de la dialéctica entre la mayoría gubernamental y la oposición parlamentaria. Cuando el Gobierno necesita imprimir una corrección a su programa político y, por tanto, el respaldo popular para llevarlo a cabo, la disolución ofrece una oportunidad para apelar a la ciudadanía en las nuevas elecciones. Lo mismo puede decirse cuando se presenta una situación imprevista que demanda consultar al pueblo para que decida el tipo de política que desea al efecto.

En estos y en otros casos la disolución ofrece al Gobierno una ocasión para revalidar su mayoría y poder continuar gobernando. No es extraño que el Gobierno utilice este instrumento y convoque elecciones anticipadas en un momento en que la situación parece serle políticamente favorable. Al poder decidir unilateral y sorpresivamente la fecha de las elecciones se convierte en una estratagema de la lucha partidaria.

De otra parte, conviene señalar que, aunque la facultad de disolver se ha convertido en un atributo gubernamental y, en particular, del Primer Ministro, formalmente, en cambio, sigue siendo un acto del jefe del Estado, sea éste Rey o Presidente de República. En unos casos, su actuación es reglada, debiéndose a una única decisión del Gobierno o de su Presidente, como ocurre en las monarquías parlamentarias (Reino Unido, España, etcétera). En otros, el jefe del Estado puede disponer de una mayor o menor influencia. Esto es lo que ocurre en las Repúblicas, como Francia e Italia. Sin duda, la mayor legitimidad democrática de los últimos es lo que explica la diferencia.

Finalmente, en algunos casos la disolución está concebida al margen de las consideraciones anteriores y se impone por la Constitución como parte de ciertos procedimientos. Tal es lo que sucede cuando se la regula como una fase de la reforma constitucional.

2. Régimen de la disolución en la Constitución

a) Supuestos en que procede la disolución

La Constitución contempla varios supuestos de disolución: por un lado, están aquellos en que opera con un carácter imperativo, esto es, en que la concurrencia de cierta situación obliga a disolver las Cámaras y a convocar nuevas elecciones. Por otro, están los de carácter voluntario, en los que si la disolución se produce es porque el Presidente del Gobierno así lo decide, pero libremente, sin que exista norma que le obligue.

Manifestaciones de la primera modalidad son: (a) la disolución automática que el art. 99.5 CE previene para el caso de que ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno obtenga la investidura del Congreso, supuesto en que el Rey tiene que decretar la disolución de esta Cámara y el Senado, y (b) la disolución automática que el art. 168.1 CE impone para las reformas totales o parciales fundamentales de la propia Constitución, y luego de su aprobación de principio por las Cortes Generales.

Sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, la disolución prevista en el art. 99.5 CE se ha producido en dos ocasiones con la consiguiente disolución de la XI y XIII Legislaturas. Por el contrario, la previsión contenida en el art. 168.1 CE aún no ha desplegado efectos.

En cuanto a la disolución por voluntad del Presidente, esta es la que se regula en el artículo que se comenta y que, con las excepciones antedichas, ha sido la regla general.

b) Órgano y procedimiento de la disolución

Formalmente, la Constitución otorga al Rey el poder de convocar y disolver las Cortes Generales (art. 62 b) CE). Sin embargo, este, como los demás actos, es debido y, por tanto, requiere de la institución del refrendo. Así, la convocatoria y disolución -que se articulará mediante real decreto- será refrendada por el Presidente del Gobierno excepto en el supuesto del art. 99.5 CE que será refrendada por el Presidente del Congreso de los Diputados (art. 64.1 CE y art. 167.2 y 4 LOREG). Por tanto, el Rey no decide por sí mismo la disolución ni tampoco puede negarse a firmar el decreto de disolución cuando sea requerido para ello por el Presidente del Gobierno o por el Presidente del Congreso de los Diputados.

Respecto de la disolución prevista en el art. 115 CE, se deduce, sin ningún género de dudas que el verdadero sujeto decisor es el Presidente del Gobierno. Es coherente con la configuración de todo nuestro sistema constitucional respecto del otorgamiento y la retirada de la confianza en su persona; así pues, es quien recibe esta facultad de contrapoder del Legislativo. Ahora bien, como en otras ocasiones, aunque la decisión última corresponda al Presidente -bajo su exclusiva responsabilidad-, en este caso también se exige previa deliberación del Consejo de Ministros para proponer la disolución que, con carácter imperativo, obliga al Rey a decretar. Por su parte, el art. 2.2 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno explicita esta circunstancia: “corresponde al Presidente del Gobierno proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales”.

La intervención del Consejo de Ministros es preceptiva pero no vinculante, es a efectos de ser oído pero sin capacidad decisoria. El Presidente del Gobierno, en concordancia con el liderazgo que le reserva la Constitución, está legitimado para decidir por sí mismo, sin tener que sujetarse al criterio de los restantes miembros de su gabinete. Por eso en todas las disoluciones de este tipo producidas se ha hecho constar el carácter simplemente deliberativo del Consejo de Ministros.

Por último, la decisión de disolución y convocatoria de elecciones, a través de su real decreto, no es susceptible de control tal y como lo indicó el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de septiembre de 1984.

c) Alcance de la disolución

Uno de los puntos más sustanciales del precepto examinado es la determinación de que la disolución podrá afectar al Congreso, al Senado o a las Cortes Generales.

Ciertamente, el debate constituyente transitó desde la primera previsión en que la disolución se limitaba al Congreso de los Diputados hasta llegar a la actual versión. Una de las críticas más recurrentes ha sido que esta redacción no se compagina bien con el tipo de parlamentarismo escogido, donde la relación de confianza con el Gobierno se produce respecto del Congreso de los Diputados y nunca respecto del Senado, frente a lo que sucede en el ámbito comparado como Reino Unido, Francia o Alemania donde la relación de confianza reside en una de las Cámaras y sólo esa Cámara es la que se puede disolver frente al caso italiano donde sí se exige la responsabilidad en ambas Cámaras y, en consecuencia, ambas se pueden disolver por el Presidente. Ello no obstante, debe matizarse esta crítica porque, ciertamente, la composición de las segundas Cámaras de Reino Unido, Francia y Alemania dista mucho de ser equiparable a la de España.

Detrás de esta crítica también subyace el inevitable bicameralismo imperfecto configurado en nuestra Constitución. Sin embargo, debe llamarse la atención de que, a pesar de la preeminencia del Congreso de los Diputados, puede suceder -como de hecho sucede en la XV Legislatura- que la mayoría que sostiene al Gobierno en el Congreso de los Diputados no sea la del Senado lo que puede desembocar en ciertos conflictos entre Cámaras o parálisis política en aquellas circunstancias en las que estén en igualdad de condiciones.

Así pues, una disolución anticipada separada de cada Cámara puede ser de enorme utilidad al Gobierno. Recuérdese que la composición del Senado es mayoritariamente mediante sufragio universal (art. 69.2, 3 y 4 CE). Sin embargo, no debe ocultarse el hecho que, desde el punto de vista práctico, es preferible siempre una disolución conjunta. El riesgo de aumentar el cansancio electoral y el desinterés participativo, además del coste económico que conlleva cada proceso electoral son razones de esta índole que no pueden desdeñarse.

d) El decreto de disolución: contenido

El art. 115.1 CE, in fine, determina que el decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones. Esta previsión tiene que ser completada con otras constitucionales y legales. Este decreto tiene un contenido obligado. Es más, el real decreto se denomina “de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones”.

El contenido más importante es, en efecto, la fijación de la fecha de las elecciones. El art. 167.3 LOREG establece que, en caso de disolución anticipada del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Cortes Generales, el Decreto de disolución contendrá la convocatoria de nuevas elecciones a la Cámara o Cámaras disueltas. Por su parte, el art. 68.6 CE establece que las elecciones tendrán lugar entre los treinta y los sesenta días desde el fin del mandato. De vuelta a la LOREG, el art. 42.1 determina que los decretos de convocatoria señalan la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria. Para este cómputo debe tenerse en cuenta que los decretos de convocatoria se publican, al día siguiente de su expedición, en el «Boletín Oficial del Estado» y entran en vigor el mismo día de su publicación.

Como decía, el real decreto tiene otro contenido igualmente importante como es el número de Diputados correspondiente a cada circunscripción (art. 162.4 LOREG), la duración de la campaña electoral (art. 51 LOREG) y la fecha de la sesión constitutiva de las Cámara (art. 68.6 CE, art. 1 RCD y art. 2 RS).

Finalmente, en los casos de disolución del art. 99.5 CE, debe tenerse en cuenta lo previsto en la disposición adicional séptima LOREG. Para lo que interesa en este momento, el real decreto de convocatoria se expide al día siguiente de la expiración del plazo de dos meses, contados a partir de la primera votación de la investidura. Dicho real decreto se publica el mismo día de su expedición y entra en vigor el mismo día de su publicación. El real decreto de convocatoria señala la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse el día cuadragésimo séptimo posterior a la convocatoria.

e) Límites a la disolución parlamentaria

Aunque se ha dicho más arriba que la decisión y responsabilidad de la disolución de las Cámaras es exclusiva y libérrima del Presidente del Gobierno, tanto la Constitución como la Ley le limita esta facultad. En concreto, el artículo que se comenta establece dos límites que podríamos denominar como temporales.

El art. 115.2 CE establece que la propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura. Se trata de una limitación muy expresiva del acusado parlamentarismo racionalizado que preside nuestra ley fundamental. En particular, se trata de salir al paso de usos que pudieron estar vigentes durante el parlamentarismo decimonónico y evitar que el Gobierno se pueda sustraer a la exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura. Así, presentada una de estas mociones, el gabinete no podrá evitar su debate y votación mediante el recurso a la disolución de las Cámaras. La prohibición de proponer la disolución debe entenderse referida a toda la tramitación de las mociones de censura, desde su presentación y calificación hasta su votación. Si la moción resulta aprobada habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 114.2 CE; si, por el contrario, es desechada, entonces el Presidente del Gobierno recobra su facultad de disolver la Cámara o Cámaras que resulten procedentes.

Debe notarse que, por el contrario, no se establece limitación en el caso de la presentación y tramitación de una cuestión de confianza. Ciertamente, hay que recordar que tanto la presentación de una cuestión de confianza como la propuesta disolución parte del mismo sujeto por lo que, en coherencia, puede optar si continuar con la tramitación de la cuestión de confianza o, por el contrario, ante una eventual derrota parlamentaria, decidir que sean mejor los ciudadanos los que decidan a través de la disolución y convocatoria de elecciones antes que la aplicación con esa misma composición del Congreso del art. 99 CE.

Por su parte, el art. 115.3 CE establece que no procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99, apartado 5. La razón teórica de esta limitación es evitar un abuso de la facultad de disolución que compete al Presidente del Gobierno. Se quiere impedir que el Ejecutivo pueda eludir su control y supervisión por las Cámaras recurriendo a algo tan sencillo como hacerlas desaparecer mediante el expediente de la disolución.

El plazo que se establece de un año desde la anterior disolución parece haberse inspirado en el artículo 12 de la Constitución francesa. Es un plazo razonable teniendo en cuenta que entre la disolución y la constitución de la Cámara resultante de las elecciones pueden transcurrir varios meses –generalmente unos dos meses-, por lo que el período efectivo de vida parlamentaria que ha de pasar hasta que resulte admisible una nueva disolución es incluso inferior a un año: éste se computa desde la anterior disolución y no desde la constitución de la nueva Cámara.

Del referido plazo se excluye, como es lógico, a la disolución provocada por el supuesto de que ningún candidato a la Presidencia del Gobierno haya obtenido la confianza del Congreso, según lo dispuesto en el artículo 99.5 CE. Téngase en cuenta que se trata de una disolución automática, no dispuesta libremente por el Presidente del Gobierno en funciones, pues el responsable de la misma a través de la figura del refrendo es el Presidente del Congreso de los Diputados.

Debe tenerse en cuenta que nada se dice en relación con el otro supuesto de disolución automática cual es el previsto en el art. 168.1 CE. Dado el también automatismo de esta disolución, en línea con el previsto en el art. 99.5 CE, podría entenderse que no se aplique este límite temporal de un año. Ni siquiera una interpretación sistemática arrojaría otro resultado pues la finalidad de cada una de las disoluciones es diferente.

Hay un tercer límite no previsto constitucionalmente pero sí legalmente. Recordemos que el art. 101 CE determina que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente y que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Pues bien, la Ley del Gobierno establece limitaciones a las facultades del Gobierno en funciones y una de ellas es, justamente, la prevista en el art. 21.4 en el sentido de que el Presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. Hay que incidir en el hecho de que el Gobierno cesa tras la celebración de las elecciones generales, no con su convocatoria salvo que, obviamente, en aplicación del art. 99.5 CE se encuentre ya en funciones.

f) Efectos de la disolución

La disolución constituye un fin anticipado del mandato parlamentario y, por eso, sus efectos son los mismos que los producidos por el agotamiento de la legislatura. Los asuntos en tramitación decaen -en los términos previstos en los reglamentos de las Cámaras- y los miembros de la Cámara disuelta pierden su condición de tales. No obstante, el fin afecta a la composición del Parlamento, no a la institución en cuanto tal. El Parlamento, en cuanto órgano, sobrevive sin solución de continuidad.

Esto explica que la disolución carezca de un carácter total y absoluto. En algunos países (Francia, Bélgica, Portugal) el Parlamento extinto puede volver a reunirse si se presentan casos extraordinarios antes de la constitución del siguiente. En otros (Italia) se produce ope legis la prórroga del Parlamento disuelto hasta la formación del que resulte elegido. En España, siguiendo los antecedentes de las constituciones de 1812 y 1931, pervive en cada Cámara una Diputación permanente, encargada de asumir ciertas competencias en el período que se extiende desde la disolución hasta la reunión del nuevo Parlamento (artículo 78 CE). Es un órgano integrado por un número reducido de miembros de las antiguas Cámaras y que conservan su condición de parlamentarios, destinado a dar continuidad a las mismas. Sin perjuicio de la remisión al comentario del artículo correspondiente, los miembros de la Diputación Permanente mantienen todos sus derechos y prerrogativas. Por otro lado, a pesar de que el efecto general de la disolución de las Cámaras conlleva que los asuntos en tramitación decaigan, no es menos cierto que algunas iniciativas perviven y son trasladadas a la nueva Cámara que se constituya. Sin perjuicio de las facultades en cuanto a la tramitación de determinadas iniciativas que tienen las Diputaciones Permanentes, especialmente la del Congreso de los Diputados. Finalmente, este órgano entre legislaturas deberá dar cuenta a la nueva Cámara a través de la “dación de cuentas”.

3. Aplicación del presente artículo

De los tres tipos de disolución que comentábamos al principio (art. 115, art. 99.5 y art. 168 CE), por el momento, sólo se han aplicado dos de ellos con una notable preeminencia de la disolución prevista en este artículo frente a la del 99.5 CE.

Así, excepto la XI y XIII Legislaturas, el resto (quince más la constituyente) se han producido al amparo de la disolución decretada por el Presidente. Bien es verdad que en algunos casos la disolución vino cuando la legislatura estaba relativamente cerca o muy cerca de su agotamiento, como aconteció en 1986 con la II legislatura, en 1993 con la IV, en 2000 con la VI y en 2015 con la X. En estos casos, tal vez políticamente pueda darse por consumido naturalmente el período por el que fueron elegidos Diputados y Senadores. Pero desde un punto de vista formal todas han aparecido como disoluciones.

Los decretos correspondientes disponen la disolución y convocatoria de elecciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución y de conformidad con lo previsto en el artículo 42.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, a propuesta del Presidente del Gobierno, y previa deliberación del Consejo de Ministros. Véanse al respecto los Reales decretos 3073/1978, de 24 de diciembre; 2057/1982, de 27 de agosto; 794/1986, de 22 de abril; 1047/1989, de 1 de septiembre; 534/1993, de 12 de abril; 1/1996, de 8 de enero, 64/2000, de 17 de enero; 100/2004, de 21 de enero; 33/2008, de 14 de enero; 1329/2011, de 26 de septiembre; 977/2015, de 26 de octubre; 129/2019, de 4 de marzo y 400/2023, de 29 de mayo.

La disolución acaecida en el año 2015 no estuvo exenta de polémica entre los que consideraron que se había producido una disolución automática de las Cámaras transcurrido el mandato de cuatro años (de conformidad con el art. 42.2 LOREG) y aquellos que sostenían que seguía siendo una disolución anticipada (art. 42.1 LOREG). Sea como fuere, en la práctica no tuvo mayor trascendencia.

Hasta la XI Legislatura nunca se había producido una disolución de las Cámaras en aplicación del 99.5 CE y, en consecuencia, exceptuando el límite temporal previsto en el apartado 3 del artículo que se comenta. Así, trascurridos dos meses desde la primera votación de investidura sin conseguir investir a ningún candidato a la Presidencia del Gobierno, el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados procedió, a través del Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 99.5 de la Constitución, y de conformidad con lo previsto en el artículo 167.4 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Esta situación volvió a producirse en la XIII Legislatura, por lo que, de nuevo, el Rey con el refrendo de la Presidenta del Congreso de los Diputados mediante el Real Decreto 551/2019, de 24 de septiembre, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 99.5 de la Constitución, y de conformidad con lo previsto en el artículo 167.4 y en la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, procedió a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones.

En todas las ocasiones la disolución ha afectado al Congreso y al Senado, sin que se haya hecho uso de la posibilidad de disolución separada.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales, 2026.