Comentario
Artículo 108
Contenido sistemático del precepto
El artículo 108 sirve de pórtico al Título V de la Constitución, que versa sobre las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Es por ello que en una simple fórmula sintetiza una idea clave de la forma de gobierno parlamentaria, aquella que para Avril era la verdadera piedra angular del parlamentarismo: la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, que determina la legitimidad democrática de aquel.
Esta responsabilidad es el producto de una evolución histórica cuya génesis cabe remontar hasta la teoría del pacto social de Rousseau o incluso hasta la tesis del consentimiento promovida por algunos escolásticos medievales y por los teólogos españoles del siglo XVI. Estos, aun asumiendo el origen divino del poder, entendían que se hallaba residenciado en la totalidad del pueblo y que era este el que lo transmitía a uno, a varios o a muchos. Así pues, la comunidad era la única titular auténtica del mismo y, por ende, la única que puede exigir responsabilidad al gobernante. De forma progresiva, los Parlamentos fueron asumiendo la representación de la soberanía, convirtiéndose en los órganos receptores del poder emanado del pueblo, el cual canalizan al resto de los órganos estatales, convirtiéndose en la fuente de legitimidad del sistema político en su conjunto.
El parlamentarismo se afirma sobre la base de esta lógica. Desde un punto de vista histórico, sería el Gobierno de Walpole en Inglaterra el que marca el comienzo del sistema de Gabinete y de la figura del Primer Ministro. En 1742, Walpole cesará como Premier no por haber perdido la confianza del Rey, sino la del Parlamento; de tal forma que, frente a la exigencia de responsabilidad individual inicial, la Cámara termina exigiéndole la responsabilidad colectiva del Gabinete. La consolidación de este sistema llegaría con la caída de Lord North: tras doce años al frente del Ejecutivo gracias a su buena relación con los Comunes, el 20 de marzo de 1782 fue tumbado por una moción de censura. Desde Gran Bretaña, el principio se extendió a otros países.
En el siglo XIX español no apreciamos una plasmación constitucional plenamente desarrollada de esta idea en la medida en la que todo lo que encontramos es la responsabilidad individual de los ministros y, en algunos casos, solo con relación a aquella que se deriva del refrendo de los actos del Rey. En este sentido, los artículos 226 de la Constitución de 1812, 40.4 y 44 de la Constitución de 1837, 39.3 y 42 de la Constitución de 1845, 58.4 y 67 de la Constitución de 1869, así como 45.3 y 49 de la Constitución de 1876. No obstante, el texto de 1869 sí hablaba del derecho de censura del Congreso y del Senado en su artículo 53.
A lo largo del siglo XX, el paradigma del parlamentarismo racionalizado teorizado por Mirkine-Guetzévich supuso la introducción de determinados elementos tendentes a garantizar una mayor estabilidad de los Gobiernos. Ello implicó un cierto debilitamiento de las posibilidades prácticas de aquellos instrumentos a través de los que se había exigido históricamente la responsabilidad de los Ejecutivos, si bien no mermó el carácter medular que el principio tiene para la teoría y la praxis democráticas.
En la Constitución de 1931 se consagró la responsabilidad solidaria de todo el Gabinete. Su artículo 91 dispuso que "los miembros del Consejo responden ante el Congreso solidariamente de la política del Gobierno, e individualmente de su propia gestión ministerial". En coherencia con ello, el artículo 64 establecía la posibilidad del voto de censura frente al Gobierno o alguno de sus miembros.
Sobre esta base, en la actualidad el artículo 108 de la Constitución Española concentra la esencia del sistema parlamentario. Preliminarmente, cabe apuntar que cuenta con una errata en su redacción: al Gobierno se le hace responsable solidariamente "en" su gestión en lugar de "por" su gestión. Este error se arrastra desde el Dictamen que aprueba la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados y se mantiene a lo largo de todo el proceso constituyente, en parte por los relativamente escuetos debates que suscita este precepto en las fases posteriores del procedimiento.
A partir de lo anterior, debe entenderse que el artículo 108 dota de dos notas básicas a la responsabilidad gubernamental.
Por un lado, la entiende como solidaria. En cierto modo, esto rompe con el precedente de la Segunda República española antes citado. Sin embargo, es coherente con el conjunto del sistema consagrado por el texto fundamental si se analiza a la luz del artículo 99 de la Constitución: dado que la confianza se deposita en una única persona que es investida Presidente y que es además quien propone el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno (artículo 100), es lógico que la exigencia de responsabilidad proceda de forma conjunta. A mayor abundamiento, ello tiende a reforzar la unidad del Ejecutivo y a impedir las divisiones entre sus miembros o que estas se provoquen por la oposición en el Parlamento. Ello será especialmente relevante en el contexto de Gobiernos de coalición como los formados en la XIV y XV Legislaturas.
Este carácter solidario no implica la exclusión de toda obligación de responder individualmente ante la Cámara. El artículo 98.2 de la Constitución, al referirse a los miembros del Gobierno, habla de "la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión". Y son numerosos los instrumentos de control parlamentario (preguntas, interpelaciones, solicitudes de comparecencia...) que no se dirigen frente al Gobierno en su conjunto, sino frente a algún miembro específico del mismo. Lo que el artículo 108 parece implicar es que no cabría que el Parlamento decidiese sobre la destitución de ningún ministro, función que compete al Presidente al que previamente ha investido de su confianza. De ahí que cuando el Parlamento ha aprobado en el pasado mociones de reprobación frente a algún miembro del Gobierno, estas se consideraron dotadas de efectos políticos pero no jurídicos, no pudiéndose hablar en ningún caso de la aprobación de una suerte de "mociones de censura individuales".
Por otro lado, la residencia en el Congreso, lo que es acorde con el esquema básico del parlamentarismo clásico y coherente con el sistema de bicameralismo asimétrico por el que optó el constituyente en la medida en la que la investidura se sustancia únicamente en la Cámara baja (artículo 99 de la Constitución). En el Derecho constitucional comparado, son mayoría los casos en los que se limita la responsabilidad a la Cámara baja: en Reino Unido desde el siglo XVIII, Francia (artículo 49 de la Constitución de 1958) o Alemania (artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn). La excepción será Italia (artículos 94 y 95.2 de la Constitución de 1947), donde se prevé respecto de la Cámara de Diputados y del Senado. De nuevo, esto no supone excluir al Senado de una labor de control de la acción del Ejecutivo, reconocida en el artículo 66 de la Constitución.
A la vista de lo anterior, parece claro que no debe confundirse la exigencia al Gobierno de responder ante el Congreso con el control que ambas Cámaras pueden y deben ejercer respecto de aquel. Así pues, cabe advertir que la concreción de la responsabilidad se articula en otras instituciones constitucionalmente reconocidas: la cuestión de confianza prevista en el artículo 112, la moción de censura del artículo 113 y las correspondientes consecuencias de la negación de confianza en ambos casos, concretadas en el artículo 114. Para su estudio, nos remitimos a los correspondientes comentarios.
Desarrollo normativo y jurisprudencial
El desarrollo normativo de este precepto, más allá de los artículos de la Constitución con los que presenta conexión, se da en el Reglamento del Congreso de los Diputados, que es la Cámara que menciona expresamente. Esa alusión permite comprender que el alcance de la relación de confianza del Gobierno con el Congreso será cualitativamente distinto al de la que tiene con el Senado: a pesar de que ambos controlan (artículo 66), la “respuesta solidaria” solo se da respecto del primero (en conexión con los artículos 99 y 112 a 114). Lo cierto es que, con Rubio Llorente, ha de entenderse que “no hay en rigor procedimientos parlamentarios de control porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuación parlamentaria o una función que todo auténtico Parlamento desempeña mediante el ejercicio de toda actividad”. Así pues, hagan lo que hagan, las Cámaras estarán controlando; pero no siempre estarán actuando en la lógica de la respuesta solidaria, que la Constitución parece querer reservar al Congreso. De esta forma, el artículo 108 supone un añadido respecto a lo establecido en otras partes del texto constitucional. Matía entiende que “está pensando en algo más concreto que esa dimensión general que impregna todo el Derecho parlamentario, debiendo circunscribirse a un ámbito más estricto”.
Así pues, la STC 183/2021 distingue entre ambas funciones: habla de “los controles parlamentarios generales” como algo diferente de “la eventual exigencia por la Cámara de responsabilidad política al Gobierno (art. 108 CE)”. En este sentido, también la STC 168/2021, según la cual “los diputados, integrados en los diferentes grupos parlamentarios del Congreso, tienen, además, la más específica función de exigir la responsabilidad por la gestión política del presidente y de los miembros del Gobierno (art. 108 CE), a través de los instrumentos constitucionales que establece el título V CE y mediante los procedimientos establecidos en el Reglamento de aquella cámara”. Siguiendo este enfoque, las concreciones de la respuesta solidaria serían las relativas a la retirada de confianza de los artículos 173 a 179 del Reglamento del Congreso (173 y 174 sobre la cuestión de confianza; 175 a 179 sobre la moción de censura).
No obstante, en ocasiones el Tribunal Constitucional parece querer entender incorporado el control al Gobierno dentro de la exigencia de respuesta solidaria que predica este precepto. Así, por ejemplo, la STC 124/2018 (en unos términos similares las SSTC 177/2002, 208/2003, 89/2005, 90/2005) señalaba que “la potestad de las comisiones de recabar comparecencias es, asimismo, una manifestación de la función de control del Gobierno que, a las Cortes Generales de manera general, y al Congreso de los Diputados en particular, atribuyen, respectivamente, los artículos 66.2 y 108 CE”. En esta lógica cabría reconocer otros instrumentos que se encuentran plasmados en los Reglamentos de las Cámaras; en particular, en lo relativo a la comparecencia de los miembros del Gobierno tanto en el Pleno como en las Comisiones del Congreso, vía art. 44 del Reglamento.
En fin, ya el ATC 60/1981 consideró "esencial a todo sistema parlamentario la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, en la que se comprende el deber del ejecutivo de informar y el derecho de la Cámara o Cámaras a ser informados sin que tales técnicas de relación puedan ser utilizadas para lesionar derechos individuales".
Comentario realizado por
Ángel Luis Alonso de Antonio. Profesor Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizado por
Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero 2018.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.
Bibliografía
Matía Portilla, F.J. (2018). Artículo 108. En M. Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y M. E. Casas Baamonde (Dirs.), Comentarios a la Constitución española. Boletín Oficial del Estado; Fundación Wolters Kluwer; Ministerio de Justicia; Tribunal Constitucional.
Rubio Llorente, F. (1993). La forma del poder (Estudios sobre la Constitución). Centro de Estudios Constitucionales.