Constitución española

     El art. 101 CE establece con toda lógica unas previsiones sobre un tema que tradicionalmente se obvió entre nosotros, los motivos de cese del Gobierno, en primer lugar, y en segundo término, derivado del punto inicial, lo relativo a la situación jurídica en que queda ese Gobierno hasta que tome posesión un nuevo ejecutivo.

Precedentes históricos y Derecho comparado

     Aunque sea razonable el establecimiento de este tipo de regulaciones, los textos constitucionales históricos españoles no habían establecido nada sobre el cese del Gobierno. Sí se contemplaba este supuesto en la Ley Orgánica del Estado de 1967, en concreto el art. 15 establecía las causas del cese del Presidente del Gobierno, mientras que el art. 18 hacía lo propio en relación con los miembros del Gobierno.

     El tema había sido previsto en Derecho comparado. Además del art. 69.2 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, es básico en este orden el art. 198 de la Constitución portuguesa de 1976 con un contenido muy similar al art. 101 CE.

Elaboración del precepto

     Los motivos de cese del Gobierno y el Gobierno en funciones aparecían ya en el Anteproyecto elaborado por la Ponencia, estableciendo su art. 98.1 que el Gobierno cesaba tras la celebración de elecciones generales, en caso de pérdida de la confianza parlamentaria, o por dimisión de su Presidente. En el primer caso, el Gobierno continuaba en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 98.2), mientras que en el supuesto de pérdida de la confianza parlamentaria o de dimisión del Presidente, los demás miembros del Gobierno continuaban en funciones hasta que tomara posesión un nuevo Gobierno (art. 98.3). El texto se modificó por la aprobación de sendas enmiendas de los Grupos Socialista y Comunista en el Congreso. La primera proponía refundir los párrafos 2 y 3, mientras la segunda pedía la inclusión del fallecimiento del Presidente del Gobierno como causa del cese del Gobierno. El texto que aparece en el art. 93 del Informe de la Ponencia de 17 de abril de 1978 decía que "1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en caso de pérdida de la confianza parlamentaria, o por dimisión, fallecimiento o incapacidad de su Presidente.2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno". El texto siguió inalterado en el resto del proceso constituyente hasta que la Comisión Mixta le dio la redacción definitiva, aclarando que los supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria son "los previstos en la Constitución" y suprimiendo la referencia a la incapacidad del Presidente como causa del cese del Gobierno.

Contenido del precepto 

     Comenzando por una mención al apartado primero del art. 101 CE, como se ha indicado ya, éste se refiere a las causas de cese del Gobierno. Debe recalcarse que se trata del cese del Gobierno en su conjunto, puesto que su remodelación puede acordarse en cualquier momento por el Presidente del Gobierno, de acuerdo con lo ya expuesto en el comentario del art. 100 CE. 

En primer lugar, la Constitución se refiere como causa de cese del Gobierno a la celebración de elecciones generales, supuesto de cese que podríamos calificar de ordinario. En este sentido, conforme a la lógica del sistema parlamentario, el Gobierno se forma a partir de la investidura del Presidente del Gobierno por el Congreso de los Diputados, de modo que la disolución de dicha Cámara por la caducidad de su mandato o como consecuencia de su disolución anticipada tiene como consecuencia el cese del Gobierno, aun cuando la nueva composición del Congreso de los Diputados surgida de las urnas mantenga una mayoría parlamentaria similar. 

En segundo lugar, el Gobierno cesa en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución. Estos casos son el rechazo de una cuestión de confianza prevista en el art. 112 CE y la aprobación de una moción de censura, en los términos del art. 113 CE, a cuyo comentario nos remitimos. En correlación con dichas regulaciones, el art. 108 CE consagra el principio de responsabilidad política del Gobierno al establecer que “el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”. El hecho de que este artículo se refiera expresamente a los “casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución” debe interpretarse también en el sentido de que, fuera de los casos apuntados, la pérdida de una votación parlamentaria determinada por parte del Gobierno no determina su cese. Así sucede, por ejemplo, con el rechazo del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, aunque en la práctica, haya sido habitual recurrir al electorado en tal supuesto. 

Por último, el Gobierno también cesa por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Esta previsión es la consecuencia de que la relación de confianza se otorgue por la Cámara Baja al Presidente del Gobierno, quien, a continuación, decide su composición. Por ello, su dimisión o fallecimiento conlleva el cese del Gobierno en su conjunto. 

En cuanto a la experiencia en la aplicación del art. 101.1 CE hay que decir que el cese del Gobierno ha tenido lugar tras la celebración de las distintas elecciones generales que se han convocado desde 1979, por la dimisión del Presidente Adolfo Suárez en enero de 1981 y por la pérdida de confianza parlamentaria del Presidente Mariano Rajoy Brey, como consecuencia de la aprobación de una moción de censura el 1 de junio de 2018, resultando investido Pedro Sánchez Pérez-Castejón. Con anterioridad se habían presentado otras mociones de censura, sin alcanzar la mayoría necesaria, y las cuestiones de confianza presentadas sí que obtuvieron el respaldo del Congreso de los Diputados, no provocando en consecuencia el cese del Gobierno.

     En el caso de la dimisión del Presidente Adolfo Suárez en 1981, hay que decir que esa dimisión no se publicó oficialmente y sólo con motivo del nombramiento del nuevo Presidente, Leopoldo Calvo Sotelo, se aprobó el Real Decreto 249/1981, de 25 de febrero, en el que se hace constar que se "formaliza el fin de sus funciones". Ese Real Decreto fue, incorrectamente, refrendado por el Ministro de Justicia, anomalía que se repitió con el cese del Presidente Calvo Sotelo tras las elecciones de 28 de octubre de 1982, refrendado por el Presidente del Congreso (Real Decreto 3286/1982, de 1 de diciembre). Con posterioridad, acertadamente, el Presidente del Gobierno ha refrendado su propio cese.

    Por su parte, la pérdida de confianza parlamentaria de Mariano Rajoy Brey dio lugar al Real Decreto 353/2018, de 1 de junio, por el que se declara su cese como Presidente del Gobierno, refrendado por el Presidente del Gobierno cesante, nombrándose a Pedro Sánchez Pérez-Castejón por el Real Decreto 354/2018, de 1 de junio, refrendado por la Presidenta del Congreso de los Diputados.

     El apartado segundo del art. 101 CE hace alusión al Gobierno en funciones. Una vez cesado el Gobierno, el Gobierno cesante debe continuar ejerciendo sus funciones para asegurar la permanencia de la institución gubernamental y evitar un vacío de poder institucional. No obstante, son muchos los interrogantes que esta figura ha planteado, prevista inicialmente para un breve periodo de carácter transitorio y que, sin embargo, en las XI y XIII Legislaturas se ha aplicado durante meses. Por ello, que ha sido fundamental la interpretación legislativa y jurisprudencial de este precepto a la hora de determinar el alcance de las facultades del Gobierno en funciones y su eventual control parlamentario. 

DESARROLLO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

Desarrollo legislativo

     El desarrollo legislativo del párrafo 2 del art. 101 CE se contiene en el art. 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En ese artículo, después de recordar en el párrafo 1 los supuestos constitucionales de cese del Gobierno, contiene en su apartado 2 la misma previsión que el art. 101.2 CE, es decir, que el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, pero añade algo de gran importancia porque esa continuidad de produce "con las limitaciones establecidas en esta Ley". En efecto, según el párrafo 3 del artículo y de forma genérica,  "el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general, cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Por lo que se refiere al Presidente del Gobierno en funciones, el párrafo 4 señala las facultades que no podrá ejercer: proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza, o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Aclarando la cláusula genérica del párrafo 3, el apartado 5 establece que el Gobierno en funciones no podrá aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. Por último, el párrafo 6 del citado art. 21 señala que "las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales".

     También desde el punto de vista normativo es importante recordar el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno regulado por el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, modificado por Real Decreto 1306/2008, siendo la norma en vigor en la actualidad. Según esa regulación, los Presidentes del Gobierno, desde el momento de su cese, tendrán el tratamiento de "Presidente", gozarán de honores protocolarios, y dispondrán para sí y sus deudos de una pensión indemnizatoria especial, además de que podrán disponer de los siguientes medios y prerrogativas: se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo, dispondrán de una dotación para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles, se pondrá a su disposición un automóvil de representación con conductores de la Administración del Estado, gozarán de los servicios de seguridad necesarios y disfrutarán de libre pase en las Compañías de transportes terrestres, marítimos y aéreos del Estado. La disposición adicional primera de la Ley del Gobierno establece que "quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno tienen derecho a utilizar dicho título y gozarán de todos aquellos derechos, honores y precedencias que legal o reglamentariamente se determinen". 

     Tampoco podemos dejar de lado la reforma de la Ley Orgánica del Consejo de Estado que se produjo mediante la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, en la que se estableció, en su artículo octavo que "Quienes hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno adquirirán la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio, y en cualquier momento podrán manifestar al Presidente del Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a él.

     Además de formar parte del Pleno del Consejo de Estado, podrán desempeñar las funciones y cometidos que se prevean en el reglamento orgánico, el cual incluirá las disposiciones pertinentes respecto de su eventual cese, renuncia o suspensión en el ejercicio efectivo del cargo de Consejero nato.

     Su estatuto personal y económico será el de los Consejeros permanentes, sin perjuicio del que les corresponda como ex Presidentes del Gobierno".

Procede extenderse sobre la reciente aplicación práctica del art. 101 CE, en relación con el Gobierno en funciones.

     Desde las elecciones de 20 de diciembre de 2015, fijadas por el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, hasta el Real Decreto 414/2016, de 30 de octubre, por el que se nombra Presidente del Gobierno a don Mariano Rajoy Brey, el Gobierno estuvo en funciones, mediando una nueva disolución de las Cámaras mediante el Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones. Es decir, el Gobierno cuyo Presidente contaba con la confianza del Congreso de los Diputados otorgada el día 20 de diciembre de 2011, estuvo en funciones durante toda la XI Legislatura y varios meses de la XII Legislatura. Esta situación se volvió a repetir durante toda la XIII Legislatura, en la que el Gobierno que había surgido en la anterior legislatura como consecuencia de la aprobación de la moción de censura en junio de 2018, permaneció en funciones durante la misma, al no lograrse la formación de un nuevo Gobierno.

    Esta situación provocó una reflexión sobre la posición del Gobierno en funciones y sus relaciones con los demás poderes del Estado, en particular con el Poder Legislativo. La discrepancia entre el Gobierno en funciones y el Congreso de los Diputados supuso la formalización de un conflicto constitucional entre ellos en junio de 2016, pronunciándose al respecto el Tribunal Constitucional.

     Con carácter previo a esta controversia, debemos mencionar, aun de forma sucinta, la jurisprudencia dictada al respecto anteriormente.

     El Tribunal Supremo tuvo ocasión de pronunciarse en dos ocasiones en el año 2005: en la Sentencia de 20 de septiembre de 2005, en la que anula la decisión del Gobierno en funciones de conceder una extradición, y en la Sentencia de 2 de diciembre del mismo año, en la que se desestima el recurso interpuesto frente a una denegación de una petición de indulto, entendiendo que era conforme a la Ley. Aunque no es momento de un análisis más detallado, algún sector de la doctrina considera que el contenido de estas sentencias es contradictorio.

     No obstante, partiendo de la base de que estando el Gobierno en funciones se ha interrumpido la relación de confianza existente con el Congreso de los Diputados que le habilita, justamente, a la función directiva política (art. 97 CE), señala el Tribunal Supremo que "el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya".

     Por otro lado, concreta el significado de "despacho ordinario de asuntos" señalando que "ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política".

     En el año 2013, el Tribunal Supremo tuvo una nueva ocasión de pronunciarse a este respecto. En la Sentencia de 28 de mayo de 2013, por la que se desestima el recurso interpuesto contra el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre, entendió que la aprobación de este Real Decreto no suponía nuevas orientaciones políticas ni tampoco condicionamiento alguno para el nuevo Gobierno.

     La controversia entre el Gobierno en funciones y el Parlamento surge de la diferencia entre un órgano constitucional con pleno ejercicio de sus competencias -el Parlamento- frente a otro que está limitado en el ejercicio de las suyas -el Gobierno en funciones-. Así pues, de las tres funciones clásicas del Parlamento a que hace referencia el art. 66 CE, la función legislativa no plantea problemas aparentes pues si bien el Gobierno está imposibilitado a ejercer la iniciativa legislativa, no así los otros sujetos del art. 87 CE. Y, desde luego, tampoco está limitada la función de aprobación de leyes.

     Lo que no parece estar vetado al Gobierno en funciones es la aprobación de Reales Decretos-Leyes en casos especialmente extraordinarios. Así, estando el Gobierno en funciones se aprobaron y, posteriormente, se convalidaron por el Congreso de los Diputados el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el Programa de Activación para el Empleo y el Real Decreto-ley 2/2016, de 30 de septiembre, por el que se introducen medidas tributarias dirigidas a la reducción del déficit público. Esta circunstancia se repitió en la XIII Legislatura, aprobándose por el Gobierno en funciones y convalidándose por la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas, el Real Decreto-ley 12/2019, de 11 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos de la apertura de procedimientos de insolvencia del grupo empresarial Thomas Cook y el  Real Decreto-ley 13/2019, de 11 de octubre, por el que se regula la actualización extraordinaria de las entregas a cuenta para el año 2019 de las comunidades autónomas de régimen común y de las entidades locales, en situación de prórroga presupuestaria, y se establecen determinadas reglas relativas a la liquidación definitiva de la participación de las entidades locales en los tributos del Estado, correspondiente al año 2017.

     Por otro lado, el Parlamento no puede ejercer su función presupuestaria como consecuencia de la imposibilidad de que el Gobierno pudiera presentar unos presupuestos generales del Estado.

     Sin embargo, el centro de la controversia reside en si las Cortes Generales pueden o no ejercer control sobre el Gobierno en funciones a través de los instrumentos que le son propios (preguntas orales y escritas, interpelaciones, comparecencias). En este caso, cabría mantener tres posiciones diferentes. La primera, aquella que sostenga que no cabe el control del Gobierno en funciones por estar interrumpida la relación de confianza con el Congreso de los Diputados. La segunda, la que sostenga que siempre cabe el control del Gobierno, esté o no en funciones, pues quienes no lo están son las Cortes Generales que ejercen una de sus funciones constitucionalmente reconocidas. Finalmente, cabría una tercera opción en la que habría que analizar, caso a caso, si cabe o no el ejercicio de esa función de control.

     El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la cuestión al resolver el conflicto entre órganos constitucionales mediante la STC 124/2018, de 14 de noviembre. El conflicto se planteó como consecuencia del rechazo de comparecencia urgente ante el Congreso de los Diputados del Ministro de Defensa en funciones para informar sobre los asuntos tratados y los acuerdos adoptados en la reunión de ministros de defensa de la OTAN. En dicha sentencia se concluye que “habiendo realizado el Gobierno en funciones una actividad, como era la asistencia a la reunión de los Ministros de Defensa de la OTAN, dicha actuación estaba sometida al control de las Cortes Generales previsto en el artículo 66.2 CE, y en este caso concreto, conforme al artículo 110 CE”, de lo que se concluye que “el Gobierno, al mantener el criterio de que el Congreso de los Diputados no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control, entre las que se encontraría la comparecencia incluida en el orden del día de la comisión de defensa, en la medida en que no existe relación de confianza entre un Gobierno en funciones y dicha Cámara, menoscabó la atribución constitucional que a ésta confiere el artículo 66.2 CE” (FJ.9).

     Por otro lado, en relación a las iniciativas de impulso político como son las proposiciones no de ley, sí se ha producido, en la práctica parlamentaria y a los efectos de su tramitación, una distinción entre aquellas de impulso político a un Gobierno en funciones y aquellas otras que iban dirigidas al Gobierno que se constituya.