Constitución española

Contenido del precepto

Este precepto, primer artículo de nuestra Constitución, ubicado en su título preliminar, tiene tres apartados. 

El primero contiene unas cláusulas o principios que definen nuestro Estado, así como sus valores superiores. Al respecto hay que precisar, como han puesto de relieve García de Enterría o Aragón, que estos principios y valores, como cualesquiera reconocidos expresamente en nuestra Constitución, tienen valor y efectos jurídicos, por lo que son directamente aplicables. En cuanto a los principios, la diferencia con los reconocidos en otros preceptos es que los aquí consagrados, al ser los primeros y fundamento de los demás, tienen la categoría elevada de supraprincipios jurídicos o principios de principios, como ha destacado Santamaría, por lo que guían la actuación de todos los poderes públicos y son criterios interpretativos de todo el ordenamiento jurídico. Por su parte, Garrorena resume que la expresión de este artículo 1.1, según el cual España, como magnitud preconstitucional (en términos de Herrero Rodríguez de Miñón), se constituye en un “Estado social y democrático de Derecho”, sigue una construcción histórica e integradora, en una fórmula que condensa la organización jurídico-política de los Estados democrático-liberales europeos de la segunda mitad del siglo XX. En concreto, el orden histórico sería el de Estado de Derecho, seguido del Estado democrático, y en fin del Estado social. 

Estas tres cláusulas solo adquieren sentido pleno mediante su proyección en otros artículos de la Constitución. En primer lugar, el Estado de Derecho se basa a su vez en una serie de principios, como son el de legalidad, el de división de poderes, el de reserva de ley, el de tutela judicial o el de responsabilidad administrativa, que encuentran reflejo en el texto constitucional. Así, el de legalidad parte del artículo 9.1, sobre la sujeción de los ciudadanos y poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, se reitera en el artículo 9.3 y se concreta en el 103.1 para la Administración pública; el de división de poderes se manifiesta en la regulación de los mismos en títulos distintos de la Constitución; el de reserva de ley tiene varias plasmaciones, como su exigencia para la regulación de derechos y libertades conforme al artículo 53.1 o las materias reservadas a ley orgánica en el artículo 81.1; el de tutela judicial se consagra como derecho fundamental en el artículo 24 y se detalla en el título VI; y el de responsabilidad administrativa se desarrolla en el artículo 106.

En segundo lugar, el Estado democrático tiene como principal concreción la participación pública reconocida como derecho fundamental en el artículo 23, directa e indirecta, mediante el sufragio activo y pasivo. La participación indirecta supone la elección de representantes en elecciones periódicas por sufragio universal, lo que conecta a su vez con los principios de temporalidad del poder y de igualdad en el ejercicio del voto. Estos representantes se reúnen en la asamblea correspondiente, a nivel europeo, estatal, autonómico o local, lo que a su vez exige acudir a los artículos 66 y siguientes sobre la regulación de las Cortes Generales, 152 sobre las asambleas autonómicas o 140 y 141 sobre las corporaciones locales. En cuanto a la participación directa, tiene tres grandes instrumentos en nuestra Constitución: la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3, el referéndum consultivo del artículo 92 y la participación en la Administración de Justicia del artículo 125. Por lo demás, la participación se realiza igualmente mediante un conjunto de asociaciones o entidades a las que tienen acceso los ciudadanos, garantizando la Constitución los partidos políticos en el artículo 6, los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales en el artículo 7, los colegios profesionales en el artículo 36, las organizaciones de consumidores y usuarios en el artículo 51 o las organizaciones profesionales en el artículo 52. 

En fin, el Estado social busca garantizar, en términos de Forsthoff, la “procura existencial”, incluyendo en el Estado democrático de Derecho unas condiciones económicas y sociales mínimas para los ciudadanos promovidas por el intervencionismo estatal en varios ámbitos, como defendió Heller a partir de los años 20 del siglo pasado. En nuestra Constitución, esto se manifiesta en el artículo 9.2, según el cual “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”, y a cuyo comentario nos remitimos. A partir de ahí, encontramos previsiones típicas del Estado social en el capítulo III del título I, de los principios rectores de la política social y económica, y en el título VII, de Economía y Hacienda. Entre los primeros, se hallan la promoción de condiciones favorables para el progreso social y económico del artículo 40, la protección de la salud del artículo 43, la promoción y tutela en el acceso a la cultura del artículo 44 o la promoción de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda del artículo 47. 

Por su parte, los valores superiores del artículo 1.1 también tienen una dimensión normativa, siguiendo de nuevo a García de Enterría, aunque Sánchez Agesta subraya su carácter metajurídico, pues tienen solo eficacia interpretativa, no jurídica inmediata, y dependen esencialmente de sus proyecciones concretas en la Constitución y otras normas. La referencia a la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político exige distinguir estos cuatro valores: la libertad, entendida como libertad social o del hombre en sociedad, que a su vez abarca una vertiente objetiva, que condiciona la organización de los poderes públicos, y una subjetiva, como autonomía o actuación sin interferencias, además de libertad-participación y libertad-prestación; la justicia, que según Lucas Verdú conecta con la libertad y la igualdad al atribuirla un papel mediador entre ambas, para que “la libertad sea más igual para todos”; la igualdad, que incluye la igualdad formal, como ausencia de privilegios y discriminaciones, y material, que permite a todos los ciudadanos satisfacer sus necesidades básicas; y el pluralismo político, también conectado con la libertad y con la cláusula del Estado democrático, para asegurar la participación política mediante varias opciones. Con todo, Ollero Gómez defendió en el proceso constituyente que este último no sería un valor, sino un principio de organización política.

Del mismo modo que ocurría con las cláusulas definitorias de nuestro Estado, también sus valores superiores encuentran su concreción (en este caso esencial) en otros preceptos constitucionales, algunos de los cuales ya se han citado. En efecto, la libertad y la igualdad vuelven a consagrarse en el artículo 9.2, el principio de igualdad se detalla en el artículo 14, la libertad personal como derecho fundamental se protege en el artículo 17 y es transversal al reconocimiento de otros derechos en el título I, la justicia conecta con su administración, en términos de jurisdicción, por los integrantes del Poder Judicial del título VI y el pluralismo político se basa fundamentalmente en la existencia de varios partidos políticos, conforme al artículo 6. 

El segundo apartado reconoce la soberanía nacional, que reside en el pueblo español, fórmula de compromiso para superar, como es propio de los Estados democráticos avanzados, la diferencia histórica entre soberanía nacional y soberanía popular. Al atribuirse la soberanía al pueblo español, se le confiere el poder constituyente, y por ello la revisión total de la Constitución requiere su participación mediante referéndum (conforme al artículo 168 de la Constitución). Así pues, García Pelayo, siguiendo el precedente de la revolución francesa con Sieyès, observa que el poder constituyente expresa la soberanía popular, y De Otto precisa al respecto que el poder constituyente, como poder originario, “corresponde a la colectividad, concebida como Nación o pueblo según las diversas construcciones”. Si el pueblo es el titular primigenio del poder constituyente, es natural entonces que los poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial, siguiendo la división clásica de poderes) emanen de él, como poderes constituidos que dependen de la propia Constitución.

El tercer apartado se refiere a la forma política de nuestro Estado, lo que exige recordar la distinción tradicional entre forma de Estado y forma de gobierno, además de la forma de jefatura de Estado. Como ha apuntado Biscaretti, las formas de Estado están determinadas por la posición respectiva y la relación entre los elementos constitutivos del Estado moderno: poder, pueblo y territorio, lo que lleva a distinguir entre Estado democrático y Estado autoritario o entre Estado unitario y Estado descentralizado. Por su parte, la forma de gobierno se centra en el elemento del poder, y más precisamente, como indica Aragón, ya no se refiere al poder constituyente sino a los poderes constituidos. Así, un Estado democrático puede tener una u otra forma de gobierno, esencialmente el régimen parlamentario, el presidencial y el de asamblea, como resume Burdeau. En fin, la forma de jefatura del Estado se ciñe a la clasificación de la jefatura del Estado como monárquica o republicana, con pocas excepciones. Por tanto, la expresión “monarquía parlamentaria” identificaría tanto la forma de jefatura del Estado como la de gobierno, pero curiosamente el artículo 1.3 la define como forma política del Estado, lo que no debe confundirse entonces con la forma de Estado. Por ello tal expresión suscitó una discusión técnico-jurídica en el proceso constituyente.

La monarquía solo es compatible con el Estado democrático cuando es parlamentaria, siguiendo aún a Aragón, pues la misma se caracteriza por la sucesión hereditaria y la irresponsabilidad regia. Ello no choca con el Estado democrático, caracterizado por la elección del poder legislativo y la responsabilidad del poder ejecutivo, precisamente porque el monarca no es elegido ni es responsable, y carece de tales poderes. Esto se desarrolla en el título II de la Constitución, de la Corona, destacando la necesidad de que los actos del Rey sean refrendados, conforme al artículo 64, y de ellos serán responsables las personas que los refrenden. Por lo demás, la forma de gobierno parlamentaria se identifica con la responsabilidad del Gobierno ante el Congreso de los Diputados, con arreglo al artículo 108, que puede exigirle responsabilidad política, mientras que el control ordinario del Gobierno se ejerce por ambas Cámaras. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El desarrollo normativo del artículo 1.1 de la Constitución se extiende a múltiples leyes y normas inferiores que, según la materia, tienen como presupuesto la configuración del Estado español, los valores superiores de su ordenamiento jurídico y su forma de gobierno. Por tanto, no procede aquí detenerse en tales normas, sino que su mención es más oportuna en el comentario de cada uno de los artículos más concretos que, en cada caso, realizan o plasman los principios de este precepto.

Sí resulta más ilustrativo el desarrollo jurisprudencial, centrándonos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pues el mismo ha partido de este artículo para motivar varios de sus enjuiciamientos desde sus primeras sentencias. Así, por ejemplo, sobre el alcance de la cláusula del Estado de Derecho, las SSTC 67/1984 o 55/1987 se han basado en ella para imponer el obligado cumplimiento de las sentencias judiciales o para exigir su motivación.  Más recientemente, sin embargo, el conflicto secesionista catalán ha suscitado una discusión en torno al alcance de estas cláusulas, cuya coexistencia simultánea debe asegurarse, lo cual ha dado lugar a nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En particular debe citarse la STC 42/2014, en la que se han apoyado SSTC posteriores, con ocasión de la impugnación de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de la soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Esta STC es especialmente relevante para lo declarado en el artículo 1.2 de la Constitución, como veremos más abajo, pero hace referencia al artículo 1.1 por las alusiones de la citada Declaración impugnada a los principios democrático y de legalidad. En concreto, en el fundamento jurídico 4º de esta STC, el TC señala que “El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC 103/2008 , FJ 4).” La invocación del Estado de Derecho ha cobrado entonces una nueva virtualidad para motivar estos recientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

En cuanto a los valores superiores del ordenamiento jurídico, también han motivado tempranos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, refiriéndose a la Constitución como orden de valores (SSTC 25/1981, 8/1983 y 35/1987, entre otras), y a la consecuencia inmediata de que su interpretación tenga un carácter teleológico, destinado a garantizar esos valores (SSTC 18/1981, 32/1985, 19/1988). La STC 20/1987 precisa que los valores superiores como parámetro interpretativo no pueden constituir un medio para dejar de aplicar otros preceptos constitucionales, la STC 181/2000 apunta que por lo común no constituyen un canon interpretativo autónomo sino complementario y, según la STC 120/1990, no implican por si solos derechos susceptibles de amparo constitucional. 

Respecto a cada uno de los valores: la libertad como valor superior se proyecta en su dimensión política (SSTC 132/1989, 113/1994) pero también “en su más amplia y comprensiva de libertad personal" (STC 19/1988), como hemos adelantado más arriba; la justicia “es uno de los principios cardinales de nuestro Estado de Derecho” (STC 105/1994), donde debe entenderse incluido el reproche de arbitrariedad (STC 65/1990), pero no es un valor ajeno y contrario al ordenamiento positivo que permita sacrificar otra norma constitucional en aras de una “justicia material” (STC 20/1987), ni puede “identificarse unilateralmente con particulares modos de entender lo justo” (STC 181/2000); la igualdad es un valor preeminente de nuestro ordenamiento jurídico, que debe colocarse en un rango central (SSTC 103/1983, 8/1986), “que se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad persistente a la entrada en vigor de la Constitución deviene incompatible con el orden de valores que la Constitución proclama” (STC 8/1983); y el pluralismo político como valor superior del ordenamiento “permite contemplar en el marco de la Constitución diversas soluciones legales” (STC 6/1984), permite una libertad al legislador para apreciar la oportunidad o conveniencia de modificaciones normativas (STC 76/1990), justifica que una misma corriente ideológica pueda tener diversas expresiones políticas que lleven a denominaciones parcialmente coincidentes (STC 107/1991), pero también impide que pueda ser ignorada la adscripción política de los representantes en la configuración de órganos en que se integran dichos representantes (STC 32/1985).

Respecto al reconocimiento de la soberanía nacional que reside en el pueblo español, de acuerdo con el artículo 1.2 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha subrayado que "el sentido democrático que en nuestra Constitución reviste el principio de origen popular del poder obliga a entender que la titularidad de los cargos y oficios públicos sólo es legítima cuando puede ser referida, de manera mediata o inmediata, a un acto concreto de expresión de la voluntad popular" (STC 10/1983). En consecuencia, cualquier intento secesionista al margen de estos procedimientos chocaría frontalmente contra el precepto comentado, en cuyo marco debe transcribirse parte del fundamento jurídico 3º de la antes citada STC 42/2014, según el cual: 

“El art. 1.2 CE proclama que “[l]a soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. El precepto, “base de todo nuestro ordenamiento jurídico” (STC 6/1981, FJ 3), atribuye, por tanto, con carácter exclusivo la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, unidad ideal de imputación del poder constituyente y, como tal, fundamento de la Constitución y del Ordenamiento jurídico y origen de cualquier poder político (SSTC 12/2008, FJ 4; 13/2009, FJ 16; 31/2010, FJ 12). Si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano. Un acto de este poder que afirme la condición de “sujeto jurídico” de soberanía como atributo del pueblo de una Comunidad Autónoma no puede dejar de suponer la simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español. Por ello, no cabe atribuir su titularidad a ninguna fracción o parte del mismo.

El reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano, no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado, resulta incompatible con el art. 2 CE, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: “la indisoluble unidad de la Nación española”. En este sentido, este Tribunal tiene declarado que “la Constitución (arts. 1 y 2) parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce en una organización —el Estado— para todo el territorio nacional” [STC 4/1981, FJ 3; reiterado en la STC 247/2007, FJ 4 a)]. A ello se contrapone, infringiendo el referido precepto constitucional, el reconocimiento a una parte del pueblo español del carácter de sujeto soberano.” 

De ahí la inconstitucionalidad y nulidad del denominado principio primero titulado “Soberanía” de la Declaración aprobada por la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña. 

Mención aparte merece la más reciente STC 143/2024, que resuelve el recurso interpuesto por el Gobierno contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña, de 20 de febrero de 2024, que admite a trámite una iniciativa legislativa popular denominada “Proposición de ley de declaración de la independencia de Cataluña”. Al margen de las consideraciones sobre la naturaleza del referido acuerdo de la Mesa, esta STC apunta lo siguiente: “el contenido literal, los fines y los principios que informan la iniciativa legislativa popular en su totalidad se corresponden con los de una propuesta normativa cuya tramitación y aprobación habría debido canalizarse por el procedimiento de modificación de la Constitución previsto en su art. 168, como se desprende con toda evidencia del simple hecho de que se pretende reconocer la condición de soberano, en el ámbito territorial de nuestro Estado, a un sujeto colectivo distinto a aquel reconocido como tal en el título preliminar de la Constitución (art. 1.2 CE)” (FJ 8).

En fin, en cuanto a la forma política de la monarquía parlamentaria, enunciada en el artículo 1.3, debe considerarse de nuevo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional resultante del conflicto secesionista catalán. En concreto la STC 124/2017 ha estimado el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2017, de 8 de septiembre, denominada “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República”. Como precisa el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 3º de esta sentencia:

“La ley que ahora enjuiciamos quiere ser la norma fundacional, con carácter transitorio, de un sistema jurídico enteramente distinto al cimentado hoy en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña e, igualmente, separado e independiente al vigente en España, introduciendo una inequívoca solución de continuidad. Esta pretensión entraña dos consecuencias de relieve a las que ya nos hemos referido en la STC 114/2017, que ahora conviene recordar.

La primera consiste en que la “Ley no reclama para sí la presunción de constitucionalidad que en general acompaña la obra del legislador democrático (por todas STC 34/2013, de 19 de febrero, FJ 9)”, pues el parlamento autonómico ha querido actuar al dictarla, “no como órgano instituido en el EAC, norma que a su vez trae su razón jurídica de ser de la Constitución”, sino como representante del pueblo de Cataluña, en quien reside la soberanía (arts. 2 y 29.1). La segunda consecuencia es que nuestro enjuiciamiento habrá de ceñirse a examinar la validez o invalidez jurídicas de esa pretensión de erigir en la ley recurrida y a partir de ella un sistema jurídico ajeno en todo al ordenamiento vigente, de modo que si esa pretensión hubiera de ser declarada contraria a la Constitución, ningún sentido tendría examinar si sus contenidos normativos, actuales o futuros, se adecúan o no a la norma fundamental. Por ello, nada hemos de decir acerca de si la constitución de Cataluña en República atenta o no contra el artículo 1.3 CE que declara que “[l]a forma política del Estado es la monarquía parlamentaria” [FJ 2 A) a)].” 

La inconstitucionalidad de esta ley vuelve a basarse entonces en los artículos 1.2 y 2 de la Constitución y no en el artículo 1.3. Una referencia más directa a este último sí realiza la STC 98/2019, para estimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos apartados de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre, de priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia. Tales apartados son declarados inconstitucionales y nulos en cuanto que desconocen la configuración constitucional del titular de la Corona que se deriva de dicho artículo 1.3. Tales apartados tenían el tenor siguiente: 

“El Parlamento de Cataluña, en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales:

[…]

c) Rechaza y condena el posicionamiento del rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017.

d) Reafirma el compromiso con los valores republicanos y apuesta por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía”. 

De ahí su vulneración del artículo 1.3 de la Constitución tal como se desarrolla en su título II. 

En suma, mediante estos pronunciamientos el Tribunal Constitucional ha cumplido su función de garante último de nuestra Constitución y demostrado la virtualidad y eficacia de los principios consagrados en su primer artículo, como se ha puesto de manifiesto a lo largo de este comentario. 

Comentario realizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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